Пояснительная записка к проекту Закона Красноярского края «Устав Красноярского края»

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту Устава Красноярского края

Необходимость принятия Устава Красноярского края является следствием образования с 1 января 2007 года нового субъекта Российской Федерации Красноярского края в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов.

В логике предписаний Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» объединение субъектов Российской Федерации не может расцениваться в качестве присоединения одного субъекта Федерации к другому, при котором этот другой субъект сохранит свой первоначальный статус и, соответственно, систему своего законодательства. Упомянутое объединение в соответствии с федеральным конституционным законодательством ведет к образованию нового субъекта Федерации, которому придется формировать собственную систему законодательства, принимая, в том числе, новый основополагающий закон – устав.

В Федеральном конституционном законе от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» эти идеи получили свое развитие и конкретизацию. В нескольких статьях указанного федерального конституционного закона упоминается новый Устав нового (объединенного) Красноярского края, причем, в части 1 статьи 13 новый Устав упомянут в противопоставлении действовавшему Уставу «старого» Красноярского края. Можно сказать, что федеральный конституционный законодатель этими предписаниями специально напомнил о необходимости разработки для объединенного Красноярского края нового Устава.

Впрочем, реализация в тексте будущего Устава Красноярского края идей ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» представляется важной, но не единственной. При подготовке проекта Устава целесообразно учесть практику уставного развития Красноярского края и по возможности отразить в проекте ее результаты. Кроме того, естественным представляется учет в проекте нового Устава тенденций развития конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ на современном этапе. Все-таки действующий Устав Красноярского края создавался на теоретической, юридико-практической и даже информационно-технической базе, существенно уступающей базе, которая доступна сегодня.

За основу проекта принят текст, подготовленный зав.кафедрой конституционного, административного и муниципального права института естественных и гуманитарных наук Сибирского федерального университета к.ю.н. К.Н. Княгининым по заказу Законодательного Собрания Красноярского края (третьего созыва), доработанный рабочей группой с участием председателя комитета по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию институтов гражданского общества А.М.Клешко, начальника экспертно-правового управления С.М.Мигаль. В проекте учтены замечания, высказанные в ходе рабочих встреч с Губернатором края А.Г.Хлопониным, его заместителями, Председателем Законодательного Собрания края А.В.Уссом. Электронная версия проекта была размещена в локальной сети информационного обмена Собрания.

Действующий Устав Красноярского края: некоторые уроки

Наибольшее число изменений в Устав Красноярского края за десятилетний период его действия пришлось вносить именно в связи с «дрейфом» федерального законодательства, доминирующим направлением развития которого в интересующей нас сфере явилось расширение круга вопросов регулирования, потенциально являющихся и предметом регулирования конституций, уставов субъектов Федерации, а равно усиление детализации этого регулирования. Гораздо меньшее число внесенных в эти годы изменений в Устав было обусловлено двумя другими причинами: 1) допущенными при разработке текста Устава прямыми просчетами, к которым можно отнести пробелы, неточные формулировки, ошибочные конструкции и т.д.; 2) специфической переоценкой разработчиками готовности механизмов интерпретации и применения положений Устава к восприятию некоторых его «сложных» («тонких») идей. Как следствие, изменения в Устав Красноярского края приходилось вносить, руководствуясь тремя задачами: «привести в соответствие», «уточнить» и «упростить».

Но, все-таки, остов первоначального текста Устава Красноярского края выказал свою, если так можно сказать, прочность. Большинство включенных в текст Устава идей выдержало проверку практикой: продемонстрировало юридическую функциональность и способность выступать должной правовой основой политических и социальных процессов.

Общепризнано, что конституцию отличает такое свойство, как стабильность. Принимать новую конституцию, как и радикально пересматривать действующую конституцию считается целесообразным только в ситуации смены всего социально-экономического уклада или, по меньшей мере, в ситуации значимой реформы политической системы. Принято полагать, что во всех иных случаях предпочтительнее вариант фрагментарного и эволюционного обновления текста имеющейся конституции. Глобальные конституционные реформы при отсутствии объективных предпосылок таковых могут спровоцировать социально-политическую нестабильность и разбалансировать правовую систему. Как представляется, образование нового субъекта Федерации путем объединения края и двух округов само по себе не является обстоятельством, которое должно повлечь тотальную ревизию действующего Устава края. Да и полномочия нового края, система его органов и т.д. будут, как и соответствующие элементы статуса края «старого», предопределяться тем же самым федеральным законодательством, что объективно ограничивает пределы «революционного» обновления Устава. Предлагаемый проект устава подготовлен на фундаменте оправдавших себя положений «старого» Устава края.

Можно говорить о том, что и сегодня, спустя десять с лишним лет после введения в действие нынешнего Устава края, отдельные области его регулирования остаются неосвоенными: не приняты некоторые законы края, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Уставом, трактовки некоторых положений Устава остаются не до конца проясненными и т.д. Если же новый Устав будет разработан «с чистого листа», то государственно-правовая сфера края в известном отношении будет отброшена в 1996 г. Во-первых, потребуется серьезная ревизия, по меньшей мере, нескольких десятков краевых законов и иных нормативных актов, «замкнутых» на Устав. Во-вторых, придется тому же Законодательному Собрания, Губернатору, другим должностным лицам и органам государственной власти на протяжении многих лет уяснять для себя и разъяснять друг другу не отработанные на практике новые положения Устава, причем, нередко в конфликтах и спорах.

В качестве довода о принятии нового Устава Красноярского края на базе ныне действующего Устава можно привести и то, что в целом этот Устав продемонстрировал свою, скажем так, добротность. В Красноярском крае в период действия Устава несколько раз происходила «смена политических вех», законодательный и исполнительный органы государственной власти края переживали периоды сотрудничества и противоборства, непросто складывались отношения края с входящими в его состав автономными округами, в течение какого-то периода существовала даже угроза так называемой территориальной целостности края, но не в последнюю очередь благодаря точности и сбалансированности положений Устава государственная власть края сохраняла приемлемый уровень стабильности и работоспособность.

И еще один момент, который был учтен, действующий Устав в ряду конституций, уставов субъектов Российской Федерации отличается «лица не общим выраженьем». Утрата законодательной «витриной» Красноярского края своего своеобразия и оригинальности, а это вполне может произойти при разработке нового Устава с оглядкой на сложившиеся в стране стандартные подходы к конституциям (уставам) субъектов Федерации, нанесет не имеющий обоснования урон тому, что можно назвать имиджем государственно-правовой системы края.

Указанные обстоятельства приводят к выводу о том, что правильнее было бы при подготовке проекта нового Устава Красноярского края воспроизвести в нем все позитивное и проверенное практикой из действующего Устава края, сохранив концептуальную основу и архитектуру последнего. Именно из этого и исходили разработчики проекта.

Предмет (содержание) проекта Устава: некоторые предпосылки

В целом предмет регулирования нового Устава края не может существенно отличаться от предмета действующего Устава, поскольку этот предмет объективно предопределяется вытекающим из Конституции РФ и федерального законодательства статусом субъекта Федерации. Однако некоторые моменты, связанные с перегруппировкой норм разной тематики, можно отметить.

Отдельного рассмотрения заслуживает проблема охвата (неохвата) предписаниями Устава предметов, которые относятся к основам конституционного строя и статусу личности. Не имеет смысла развертывание соответствующих норм в два объемных раздела по подобию первых двух глав Конституции РФ (это делается во многих конституциях и некоторых уставах субъектов Федерации). Строго говоря, субъект Федерации вряд ли вправе регулировать эти вопросы, поэтому при подготовке проекта можно изъять из будущего Устава раздел с предписаниями раздела «Общие принципы» Устава нынешнего. В некоторых, хотя и немногих, уставах субъектов Федерации это сегодня так и сделано. Но тогда как полноценный конституционный акт Устав многое потеряет. Мы фактически распишемся в своем признании Устава как акта сугубо «технического» и формального, и, тем самым, принизим не только статус краевого законодательства, но и Красноярского края в целом. Поэтому при подготовке проекта избран вариант компактного изложения основополагающих основных уставных принципов в первой главе.

В числе вопросов, заслуживающих серьезного внимания при обсуждении проблемы корректировки предмета (содержания) Устава по сравнению с действующим, следует отметить положения о государственной службе и местном самоуправлении. Соответствующие положения Устава оказались «придавлены» специализированными федеральными законами («О государственной гражданской службе», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ), предписания которых не очень-то принимают во внимание федеративную систему отечественного законодательства. На «дорегулирование» на региональном уровне эти законы оставляют «мелочи», дополняя разрешение на такое «дорегулирование» запретами на регулирования каких-либо иных вопросов данной проблематики. В какой-то степени приведенные соображения можно адресовать и предписаниям об имуществе и финансах края.

Региональный законодатель оказывается перед выбором: 1) включения во исполнение идей федерального законодательства в Устав «мелких», неуставных по своему духу предписаний, уместных для изложения, скорее, в «простых» законах; 2) дублирования в Уставе некоторых принципиальных положений федеральных законов; 3) исключения соответствующих вопросов из предмета регулирования Устава. Первый из этих вариантов не имеет ни теоретического, ни практического смысла. Решение этого вопроса по третьему варианту сделало бы Устав усеченным (из большинства конституций и уставов субъектов Федерации нормы, регулирующие соответствующие предметы не исключаются). В проекте предложено решение по второму варианту. Если сопоставить предписания обозначенной тематики с действующем Уставе и проекте, то можно отметить, что в проекте эти предписания изложены в более сжатом виде.

В связи с «объединительными» факторами большее внимание в новом Уставе (по сравнению с действующим) придется уделить вопросам административно-территориального устройства края. Причем приращение нормативного материала данной тематики должно быть не только количественным, но и качественным – тема должна быть подана как важнейшая для края. Однако варианты изложения норм о статусе территорий бывших автономных округов в качестве части предписаний об административно-территориальном устройстве объединенного Красноярского края могут быть все-таки различными. Теоретически с этой целью возможно было просто дополнить и «переформатировать» предпоследнюю главу действующего Устава, посвященную вопросам административно-территориального устройства. С юридической точки зрения это решение представляется оптимальным. Вопросы административно-территориального устройства традиционно излагаются в конституциях в одной из заключительных структурных частей. Однако «политическая составляющая» анализируемой проблемы заставляет предложить вариант перемещения главы об административно-территориальном устройстве ближе к «голове» Устава. В проекте эта глава расположена в Уставе третьей – на месте «выбывающей» главы об автономных округах в составе нынешнего края.

Несколько подробнее (опять-таки по сравнению с Уставом действующим) под влиянием идей объединения края отражены в новом Уставе и вопросы, связанные с защитой прав коренных малочисленных народов (в частности, предусмотрено учреждение соответствующей должности Уполномоченного по защите прав коренных малочисленных народов).

Некоторым государственным органам, положения о которых в действующем Уставе изложены в режиме «упоминания», посвящены самостоятельные, пусть и небольшие, главы. Речь об Избирательной комиссии, Счетной палате, Уполномоченном по правам человека. Проект исходит из того, что в крае не будет создан Уставный суд (положения «старого» Устава в этой части так и не реализованы, предмет судебной деятельности такого суда крайне незначителен). Соответственно положения об этом органе, имевшиеся в действующем Уставе, изъяты из проекта.

Структура (рубрикация) проекта Устава

Применительно к Уставу можно обсуждать два варианта, а именно: распределение материала с использованием трехэлементной (по разделам, главам и статьям) и двухэлементной (по главам и статьям) структуры. Трехэлементная структура изначально более гибкая, чем двухэлементная, с ее помощью можно точнее и тоньше передать соотношение нормативного материала в Уставе. Именно этот вариант избран при написании проекта.

Действующий Устав Красноярского края выглядит более «дробным» и разнообразным с точки зрения структуры по сравнению со многими региональными уставами. Так, во многих конституциях (уставах) субъектов РФ не выделяются главы (разделы) о конституционном статусе соответствующего субъекта РФ, о непосредственной демократии, административно-территориальном устройстве, государственной службе, правовых актах и др. Если в конституциях (уставах) и содержатся предписания соответствующей тематики, то они рассредоточиваются по каким-то главам: главе об общих положениях и главам об отдельных органах государственной власти. В проекте сохранен подход, избранный в действующем Уставе. Более того, в проекте предписания о Губернаторе выделены отдельную главу, «параллельную» главе об исполнительной власти. Выделена и вводная глава, посвященная положениям, которые могут быть адресованы всем органам государственной власти. В эту главу «ушли» нормы о государственной службе. Отмечалось уже, что избран вариант с выделением отдельных глав для установления основ статуса Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, Избирательной комиссии.

Заголовки в проекте Устава

В свое время при подготовке проекта действующего Устава разработчиками был принят вариант, при котором заголовки в Уставе получили главы, но не статьи. Данное решение было принято под влиянием технико-юридического оформления Конституции РФ, в которой заголовков у статей нет, а также традиций законотворчества развитых государств, согласно которым заголовки статьям, а часто и главам (разделам) нормативных актов не даются. Анализ действующих конституций (уставов) субъектов Федерации показывает, что законодатели более приблизительно двух третей из этих субъектов, вероятно, под влиянием Конституции РФ как образца также не озаглавили статьи конституций (уставов). Нет заголовков статей и в представленном проекте.

Своеобразие Устава

Как уже отмечалось, действующий Устав края отличает на фоне большинства уставов субъектов Федерации известная нестандартность. В сегодняшнем Уставе используются оригинальные схемы компоновки нормативного материала, некоторые нетрадиционные для отечественного конституционного права институты и термины и т.д. По возможности в проекте Устава сохранены положения, отражающие своеобразие уставного законодательства края.

О преамбуле

Вариантов преамбулы можно предложить много. В предложенной формулировке новой преамбулы отражен «объединительный» момент. Предложено исключить из преамбулы указание на то, что Устав является Основным законом края. И юридически, и политически этим актом для края может быть только Конституция РФ.

Об основных принципах (общих положениях)

Соответствующая глава предстает в виде системы норм, которые являются фрагментарным «пересказом» соответствующих положений федеральной Конституции. Квалифицированно выполненная в таком ключе глава наполняется дополнительным смыслом, когда этот «пересказ» конституционных принципов (в том числе принципов конституционного статуса личности) «развернут» в виде целей и задач органов публичной власти субъектов Федерации. Изложение этих положений в действующем Уставе Красноярского края также осуществлено по описанной схеме.

О конституционном статусе края

Эта глава в проекте предстает в несколько расширенном, по сравнению с действующей редакцией Устава, виде. В 1995 г. материал в данную главу буквально «наскребался» по сусекам – Конституции РФ и представлениях автора о развитии ее положений. Сегодня законодательная практика Федерации и ее субъектов, а также теория предложили некоторые дополнительные идеи, отражающие статус субъекта Федерации и могущие служить основой нормам Устава.

О территориальном делении

Выше уже оговаривался вариант передвижения этой главы «вверх». Представляется, что административно-территориальное деление есть один из самых консервативных институтов публичного права. Маловероятно, что в этом вопросе стоит затевать существенные реформы. Сложившаяся система административно-территориальных единиц закреплена и в проекте. Однако перечень «базовых» таких единиц из проекта Устава изъят. Он будет устанавливаться законами края.

В проекте «сняты» положения Устава, предусматривающие учет мнения населения при организации административно-территориального деления. Это положение было ранее сформулировано в идеологии связанности (точнее – идентичности) административно-территориального деления и муниципально-территориального деления и невнятности предписаний федерального законодательства того поколения о муниципально-территориальном делении вообще и учете мнения населения при его установлении в частности. Нынешнее федеральное законодательство содержит достаточно подробные предписания о критериях муниципального деления и о порядке учета мнения населения при решении вопросов о нем. При этом федеральное законодательство не содержит намеков на зависимость административного деления от муниципального и наоборот. Исключение указаний на учет мнения населения при установлении административно-территориальных границ позволит обдумать вопрос о жесткой привязке административного деления к муниципальному. Логика здесь такова: муниципальное деление край не может устанавливать произвольно, целый ряд положений о критериях и порядке этого деления установлен федеральным законодателем. В соответствии с этими положениями краевые органы государственной власти в своих решениях на этот счет зависимы от воли населения. Ничего этого федеральное законодательство не устанавливает для административно-территориального деления само и не обязывает устанавливать теми же краевыми законами. Краевое законодательство должно согласно проекту исходить из следования административных границ за муниципальными, которые определяются с учетом мнения населения.

Именно в этой главе предполагается отрегулировать и вопросы муниципально-территориального устройства края как элемента территориального деления. Соответствующие положения проекта изложены «с оглядкой» на федеральное законодательство.

О территориях бывших автономных округов. Идеи статьи 5 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» должны, естественно, отражаться и, по возможности, конкретизироваться в данной главе Устава. Однако предписание части 1 этой статьи не вполне однозначно. Его сложно конкретизировать. По имеющейся информации такие же проблемы испытывают и другие объединившиеся субъекты Федерации. В этой главе сказано о том, что дополнительная «особость» статуса территорий бывших округов вытекает из Устава (эта «особость» будет «всплывать» в некоторых положениях других глав Устава, например, в связи правилами формирования состава Законодательного Собрания, в главе об организации исполнительной власти – сформулировать целесообразно только принцип учета «особости» территорий в организации и деятельности исполнительной власти края, но не устанавливать конкретные органы, которые в дальнейшем будут создаваться с учетом конкретных задач, решаемых в отношении бывших автономных округов, и т.д.), а также из законов края. В проекте упомянута возможность создания административно-территориальных единиц со статусом национальных, определив их в качестве тех, на которых принимаются особые меры по защите прав национальных меньшинств.

Проект не следует предложениям о создании на базе районов - бывших округов неких муниципальных образований со сверхполномочиями посредством использования известного нашему праву института передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Невозможность передачи всех полномочий органов государственной власти края, как и невозможность передачи сколько-нибудь значительной части этих полномочий имеет формально-юридические и политические причины.

В числе формально-юридических причин можно назвать: 1) ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» говорит об особом статусе административно-территориальных единиц на территории бывших автономных округов, а не об особом статусе муниципальных образований, но предлагаемый инструмент наделения полномочиями органов государственной власти органов местного самоуправления есть инструмент муниципально-правовой, и следствием его применения станет особый статус не административной территориальной единицы, но муниципальной; 2) конституционно-правовая и законодательная формулировки о наделении отдельными полномочиями указывают на то, что полномочия должны передаваться, что называется, не оптом, а в розницу, не в виде правила, а в виде исключения; 3) в теории и практике (в том числе в хорошо известной красноярской судебной практике) сложились устойчивые представления о том, что многие полномочия государственных органов имеют природу, исключающую их передачу на муниципальный уровень.

Политические причины нежелательности (невозможности) анализируемых решений о создании на территориях бывших автономных округов муниципальных образований (муниципальных органов) со сверхполномочиями уже затрагивались выше: эта идея в корне противоречит идее образования нового субъекта края с «юридически выровненной территорией», ее реализации провоцирует будущие конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления на почве неравноправия «особых» и «обычных» муниципальных образований.

Сказанное не означает, что круг полномочий органов государственной власти Красноярского края, передаваемых органам местного самоуправления на территориях бывших автономных округов, не может быть шире круга полномочий, передаваемых органам государственной власти других территорий края. Вот только отбираться эти дополнительно передаваемые полномочия должны штучно, с учетом не искусственно конструируемой, а подлинной специфики территорий бывших округов. Можно, например, рассмотреть вопрос о наделении органов местного самоуправления на территориях бывших автономных отдельными полномочиями краевых органов государственной власти по защите прав коренных малочисленных народов. Однако этот и другие подобные вопросы есть вопросы не Устава, а «обычного» закона края.

О непосредственной демократии

Соответствующий материал, причем в виде отдельной главы, сохранен в проекте Устава. Материал о выборах и референдуме несколько обобщен и сокращен. Однако круг форм непосредственной демократии, используемых при осуществлении государственной власти края, дополнен путем указания, в частности, на формы, применяемые согласно муниципальному законодательству при осуществлении местного самоуправления. Речь идет об обращениях, опросах, народных обсуждениях и т.д. Именно в этой главе помещена статья о публичных слушаниях, что должно несколько «развернуть» представления об этом институте и послужить основой некоторой корректировки соответствующего законодательства (ранее эти нормы помещались в главу о Законодательном Собрании края).

О Законодательном Собрании

В целом проект исходит из проверенных практикой положений действующего Устава. Некоторые изменения связаны с фиксацией в Уставе отдельных оправдавших себя правил Регламента. Принципиально по-новому обозначены сессии Законодательного Собрания. Очередные сессии должны будут начинаться без специального созыва и длиться большую часть календарного года. Чрезвычайные сессии могут созываться в периоды, которые не охватываются сессиями. Предполагается увеличить число заместителей Председателя Собрания. Причиной этого является и увеличение численности депутатов, и выявившаяся по опыту прошлых лет необходимость в наличии большего количества должностных лиц, которые могли бы по должности замещать отсутствующего Председателя.

О Губернаторе и Правительстве

Данные главы в проекте Устава самые проблемные с точки зрения количества вносившихся в нее изменений, а равно с точки зрения роли ее предписаний для определения всей конструкции государственной власти края.

Федеральное законодательство об организации исполнительных органов государственной власти в субъекте Федерации

Вписать предложенную федеральным законодательством модель «высшего должностного лица, являющегося одновременно руководителем высшего органа исполнительной власти» в «нормальные» конструкции исполнительной власти разных форм правления не так-то просто.

О чем можно судить на основе положений указанного федерального закона достаточно категорично? Во-первых, высший орган исполнительной власти не является единственным органом исполнительной власти субъекта РФ, поскольку само его наименование предполагает существование каких-то невысших органов, да и в тексте закона (пп. «г» п. 2 ст. 21) говорится о формировании высшим органом «иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Поэтому данный орган нельзя отождествить со всей системой исполнительной власти (традиционная отечественная «администрация» и была таковой системой). Во-вторых, высший орган является именно одним единым органом, а не какой-то совокупностью нескольких (многих) органов, лиц (в качестве таких совокупностей как раз традиционно трактуются «администрации субъектов РФ»). В-третьих, этот орган по логике может быть только органом общей компетенции. Абсурдным было бы некий орган отраслевой или межотраслевой компетенции объявлять высшим по отношению к другим таким же органам. Высший орган, очевидно, должен охватывать своей компетенцией всю подведомственную исполнительной власти сферу (об этом, кстати, говорит и описание компетенции указанного органа в статье 21 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В-четвертых, этот орган может быть только некоторым коллективом, поскольку федеральный закон не отождествляет этот орган с высшим должностным лицом: последнее является руководителем органа, но не исчерпывает собою его состав. В-пятых, этот высший орган исполнительной власти упомянут как некая «юридическая реальность»: он институализирован законодательно, определен субъектом права, закон подчеркивает возможность для этого органа выступать от своего имени, принимать собственные акты и т.д. В-шестых, высшее должностное лицо не может позиционировать себя как самостоятельный субъект исполнительной власти и, тем более, как такой субъект, возвышающийся над высшим органом исполнительной власти. Все «исполнительные» полномочия высшего должностного лица производны от полномочий высшего органа исполнительной власти и проявляются в той мере, в какой ими может быть наделен руководитель этого органа.

Однако проконстатированные положения вступают в противоречие с некоторыми идеями того же ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», оцениваемыми с точки зрения классических моделей организации исполнительной власти.

Дело в том, что, по мысли федерального законодателя, в руках одного лица (высшего должностного) сосредоточиваются одновременно и функции главы субъекта Федерации, аналогичные функциям монархов или президентов (представительские, церемониальные, арбитражно-согласовательные) и не поручаемые исполнительной власти и ее «чистому» главе, и функции по руководству высшим органом исполнительной власти. Это присуще, как уже указывалось, модели власти в президентской республике. Однако в этой республике высший орган исполнительной власти либо вообще законодательно не институализируется, либо институализируется в качестве заведомо «совещательно-вспомогательного» при президенте. Если судить по тексту федерального закона, высший орган исполнительной власти для субъектов РФ спроектирован в качестве, употребим это выражение еще раз, «полноценного» и юридически самостоятельного «правительства», которое высшее должностное лицо ни заместить, ни подмять не может (оно не может, в частности, объявить свои акты, актами высшего органа исполнительной власти). Этот орган по своему статусу «вытягивает», по меньшей мере, на правительство, характерное для полупрезидентской республики. С другой стороны, в полупрезидентской республике высшее должностное лицо, вроде бы, не должно являться юридически руководителем правительства, таковым при этой организации исполнительной власти является все-таки премьер-министр.

При скрупулезном исследовании текста ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» большинство аргументов окажется в руках сторонников организации исполнительной власти в субъектах РФ по модели полупрезидентской республики[1]. Компетенционная и организационная самостоятельность высшего органа исполнительной власти по отношению к высшему должностному лицу недвусмысленно вытекают из положений федерального закона. Другое дело, что во реализацию идеи руководства этим органом со стороны высшего должностного лица можно будет настаивать на законодательном закреплении максимально широкого арсенала средств, с помощью которых «президенты» могут влиять на деятельность «правительства» и контролировать ее. Для объединенного Красноярского края предлагается вариант организации исполнительной власти, при которой Губернатор возглавляет Правительство.


[1] В конце концов, федеральная власть организована по модели полупрезидентской республики. Федеральные органы (в частности, Конституционный Суд РФ) неоднократно высказывались в пользу того, чтобы власть в субъектах Федерации была организована «по образцу и подобию» федеральной.

Губернатор и Правительство в проекте Устава

Устанавливая систему исполнительной власти, надо решить содержательные задачи: а) построить систему органов исполнительной власти, отвечающую действующему федеральному законодательству, какой-то аппаратной логике и, наконец, здравому смыслу б) построить систему органов максимально компетентных и ответственных и в тоже время компактных, экономичных, эффективных; в) включиться в административную реформу.

В проекте Устава описана система исполнительной власти, в которой четко отграничиваются полномочия Губернатора как высшего должностного лица и Губернатора как руководителя высшего исполнительного органа, а равно полномочия Губернатора от полномочий этого высшего исполнительного органа. В проекте более четко и развернуто, чем сейчас в Уставе применительно к Совету администрации, определен статус Правительства - высшего исполнительного органа (компетенция, порядок формирования, организация работы, процедуры и т.д.). В проекте Устава закладываются основы статуса «невысших» органов исполнительной власти.

Использован кажущийся предпочтительным вариант: в Уставе исчерпывающим образом, не предполагающим принятия по этому вопросу текущего закона, описывается статус Губернатора, а статус высшего исполнительного органа и статус иных исполнительных органов фиксируется в Уставе в варианте, предполагающем развитие в текущих законах. Дело в том, что имеющиеся региональные законы «О Губернаторе», как показывает анализ, во-первых, дублируют уставы либо восполняют их пробелы (первое не нужно в любом случае, а второе не нужно при качественном уставе), во-вторых, определяют так называемые гарантии деятельности губернатора. Но на последнюю тему может быть принят специальный закон, содержанием которого может быть обеспечение деятельности не только Губернатора, но и других должностных лиц края.

Понятие «администрация» в значении синонима «исполнительная власть» (синонима неудачного, поскольку юридическая «фикция» с его помощью много лет выдается за некую юридическую «реальность» и поскольку это понятие обладает немалым дезорганизующим эффектом: сорганизовать массу органов и должностных лиц, которые все «администрация» сложно, если вообще возможно) изымается из проекта Устава. Система органов исполнительной власти законодательно описывается не как «все собравшая администрация», а как имеющая четко выраженные уровни система: высший орган исполнительной власти как орган общей компетенции по типу правительства и подчиненные ему ведомства как органы специальной компетенции по типу министерств, агентств, служб и инспекций и т.д.

Правительство будет принимать акты от своего имени. Эти акты должны подписываться Губернатором с формулировкой: Губернатор – Руководитель Правительства. В то же время свои собственные акты Губернатор может подписывать с формулировкой: Губернатор – Высшее должностное лицо (или без этого уточнения: Губернатор Красноярского края). Заместители будут только у Председателя Правительства, но не Губернатора как высшего должностного лица.

О судах

В некоторых уставах субъектов Федерации положения о федеральных судебных и прокурорских органах опущены. В других же уставах и, тем более, конституциях об этих органах изложено немалое число положений, которые, правда, в юридически корректном варианте будут представлять собою преимущественно «порхающий» пересказ федерального законодательства. Примечательно, что в теоретической литературе Устав Красноярского края подвергался критике за отсутствие в нем предписаний о прокуратуре.

И все-таки нежелательно исключать из Устава края упоминания о судебных органах. Другое дело, что изложена соответствующая глава в виде переложения некоторых принципиальных положений федерального законодательства.

О правовых актах края

Данная глава сохранена в проекте Устава в приблизительно том же формате, в котором она изложена в действующем Уставе. Новацией является выделение трех категорий законов края: законов о внесении поправок в Устав, уставных законов, «простых» законов. Это деление приблизительно соответствует делению, установленному Конституцией РФ для законов Федерации.

О краевой собственности и краевых финансах

Реально данная глава скомпонована в виде подборки некоторых имеющих отношение к данной теме предписаний из федерального законодательства: Гражданского кодекса РФ, главы IV.2. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ.

О местном самоуправлении

Данная глава также скомпонована в виде подборки некоторых принципиальных предписаний федерального законодательства о местном самоуправлении. Объем нормативного материала (по сравнению с соответствующим материалом действующего Устава) несколько сокращен.

О заключительных и переходных положениях

Полномочия действующих Законодательного Собрания и Губернатора будут осуществляться и после вступления в силу нового Устава. Полномочия же Правительства будут осуществляться Советом администрации края только в течение трех месяцев со дня вступления нового Устава в силу. За этот срок должно быть оформлено (сформировано) Правительство края в соответствии с требованиями Устава.

Проект не содержит статьи об актах, утрачивающих силу с момента вступления в силу данного Устава, из-за большого количества данных актов (более 40). Такие акты предлагаем включить в отдельный закон края.

Предлагаемый проект не устанавливает новых расходных обязательств края и для своей реализации не потребует дополнительных (по сравнению с действующим бюджетом) ассигнований.

Новые расходы (или увеличение существующих бюджетных расходов) могут возникнуть однако при принятии законов края, отсылки к которым содержит данный Устав края. Размер таких расходов будет зависеть от характера и содержания предписаний, вводимых такими законами.