//Выступление на Международной конференции "ДИАЛОГ ВЛАСТИ И ГРАЖДАН", Берлин, 03.12.2009


ДЕМОКРАТИЯ И РЕГИОН: опыт Красноярского края

Выступление А.М. Клешко на Международной конференции "ДИАЛОГ ВЛАСТИ И ГРАЖДАН", организованной Германо-Российским Форумом и Московской школой политических исследований.

Уважаемые дамы и господа, прежде всего, хотел бы поблагодарить Германо-Российский Форум и Московскую Школу политических исследований за приглашение выступить на конференции, тема которой так актуальна для современной России – «ДИАЛОГ ВЛАСТИ И ГРАЖДАН». Здесь уже развернулась дискуссия высокого уровня интеллектуального осмысления проблем реальной политики – а именно это качество отличает все мероприятия Германо-Российского Форума.

Сессия, которую открывает мой доклад, посвящена соотношению права на гражданское участие и долга гражданской инициативы, в ее заголовок вынесена фраза «Государство – это ты!». Как здесь не вспомнить (об этом написано во многих учебниках), что в 1655 году французский парламент - собрание представителей дворянства, горожан и духовенства - потребовал, чтобы король Людовик XIV изменил свою политику, поскольку "она противоречит пользе государства", и именно в ответ на этот упрек самодержец высокомерно произнес: "Государство - это я!". Правда, дотошные исследователи утверждают, что опубликованный протокол этого заседания парламента позволяет сделать вывод о том, что Людовик XIV ничего подобного не говорил. Но история фразы на этом не заканчивается. Английский журнал «Revue Britannique» (май, 1851), выходивший на французском языке, приписывает эту фразу английской королеве Елизавете (1558-1603).

Так это или нет, но мы повторяем эту фразу каждый раз, когда хотим рассказать о человеке, наивно считающим себя самым главным существом во всем обществе, отождествляющем свой личный интерес с интересом государства, с самими символами государства. В определенном смысле эта фраза – маркер и для тех, кто противопоставляет себя обществу. Например, когда германскому императору Вильгельму II доложили особую, отличную от его мнения, позицию немецкого генерального штаба, он отмахнулся от этих возражений, заявив: «Генеральный штаб — это я».

Противовесом такой властной позиции выступает политико-правовая теория, согласно которой государственная власть должна быть разделена на независимые друг от друга ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Идеи, положенные в основу современного принципа разделения властей, высказывались еще Аристотелем (1). Дальнейшее развитие теории разделения властей связано с именами Джона Локка и французских просветителей, особенно Шарля Монтескьё, который осуществил наиболее основательную разработку этого принципа (2). Политическое обоснование принципа разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать властные полномочия между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий, либо большей их части, в ведении единого органа государственной власти либо должностного лица и, тем самым, предотвратить произвол. Независимые ветви власти могут сдерживать, уравновешивать, а также контролировать друг друга, не допуская нарушения Конституции и законов.

На нашей конференции о роли реализации принципа разделения властей в современной демократии упоминал уважаемый доктор Ортлиб Флиднер, что позволяет мне сэкономить время и задаться вопросом о том, когда фраза «государство – это я (ты, мы)» стала характеристикой не самодержавия, а уже демократии. Подсказку мы можем найти у самого Монтескье, который не только ввел в обиход сам термин «разделение властей» (фр. séparation des pouvoirs, лат. trias politica), но и заметил как-то: «Нужно сначала быть плохим гражданином, чтобы сделаться затем хорошим рабом». Это определение французского мыслителя «плохой/хороший гражданин» позволяет нам задаться уже сегодня вопросом: а что позволяет гражданину быть «хорошим» (помимо его собственной воли и энергии)? Где, собственно, та Школа Гражданина, о которой мы мечтаем, когда говорим об общественной, гражданской солидарности? Какие практики, какие институциональные инструменты предлагает демократия гражданину, чтобы он смог исполнить свой гражданский долг – быть «хорошим гражданином»?

Безусловно, в первую очередь мы говорим о формах «прямой демократии», и прежде всего о референдуме, решения которого имеет силу закона. Законодательство о референдуме достаточно подробно разработано как на федеральном, региональном, так и на местном уровне. В нашем регионе такой формой мы воспользовались лишь единожды в современной истории страны – при объединении Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в единый субъект Российской Федерации. Референдум прошел в каждом субъекте, в нем приняло участие большое количество граждан, ни одна из политических сил не оспаривала ни результаты, ни процедуры референдумов. Именно выявление воли граждан по вопросу объединения трех регионов в один стало основой принятия соответствующего федерального конституционного закона. Однако надо также признать, что в целом референдумы – не самое распространенное явление в нашей политической жизни. Полагаю, это связано с тем, что наша партийная система пока проходит этап становления и стремится использовать, прежде всего, парламентские процедуры для решения волнующих общество вопросов.

Народная законодательная инициатива (законодательная инициатива граждан) – другая форма «прямой демократии», - представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению парламентом (3). Необходимо отметить, что в федеральном законодательстве такая форма прямой демократии еще не получила правового закрепления. В этом отношении регионы России обогнали «центр» - народная законодательная инициатива установлена (или сейчас устанавливается) почти в половине субъектов РФ, что можно считать достаточно широким распространением нового для нашей страны института народовластия (4).

В основу большинства региональных законодательных актов о народной инициативе положена практика, сложившаяся в развитых демократических странах Европы: сначала образуется инициативная группа, которая официально регистрирует инициативу, а затем эта группа собирает определенное количество подписей в ее поддержку. Число подписей, которые нужно собрать, разнится в регионах страны: от одной тысячи в Калужской области до ста тысяч в Краснодарском крае; в ряде регионов установлена численность в процентах от числа граждан, обладающих избирательным правом – от 1% в Ярославской области до 5% в Приморском крае. Документ и подписи направляются в представительный орган власти, который, в случае выполнения всех требований, рассматривает законопроект в обычном порядке. Почти во всех регионах, где приняты акты о народной законодательной инициативе, допустима только оформленная инициатива, которая представляет собой постатейно составленное предложение проекта нормативного акта, а также ограничен перечень вопросов, которые может регулировать народная инициатива (как правило, не могут выноситься вопросы, относящиеся к бюджетному законодательству).

Рассмотрение «народных» законопроектов в региональных парламентах обычно осуществляется так же, как и любых других законопроектов. Но здесь есть также свои особенности - в Уставе Волгоградской области, например, указано, что «законопроекты и предложения, направленные в областную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы граждан, рассматриваются Думой в первоочередном порядке», а в Брянской области и Алтайском крае предусмотрено, что в случае, если представительный орган власти откажется придать законопроекту силу закона, то проект выносится на региональный референдум. Изучая региональное законодательство о народной законодательной инициативе, я также обратил внимание, что в последнее время интерес к такой форме проявляют не только традиционные государственные органы, но и новые институции – например, в Смоленской области такой закон был принят в 2007 году по инициативе регионального уполномоченного по правам человека.

Что касается нашего региона, то для нового, объединенного, субъекта РФ мы создаем и обновленное законодательство – в 2008 году был принят и вступил в силу новый Устав Красноярского края, в котором законы, регулирующие вопросы народовластия, принимаются в особом порядке и образуют особую группу Уставных (5). Нынешний год стал годом реализации этих положений Устава – первым Уставным Законом стал Закон Красноярского края от 26.03.2009 №8-3074 «О КРАЕВОЙ НАРОДНОЙ ИНИЦИАТИВЕ», которым установлено, что «краевая народная инициатива - это форма участия граждан в осуществлении государственной власти края путем внесения проектов правовых актов на рассмотрение Законодательного Собрания края, Губернатора края, Правительства края гражданами Российской Федерации, проживающими на территории края, обладающими активным избирательным правом на краевых выборах в соответствии с федеральным законом». Таким образом, граждане могут внести не только законопроекты, но и проекты Постановлений регионального правительства и Указов Губернатора, высшего должностного лица региона. Принятию закона предшествовала широкая дискуссия с участием как политических партий, так и организаций «третьего», некоммерческого сектора.

Одновременно мы создавали правовую основу для вовлечения граждан в обсуждение актуальных краевых проблем – и приняли Уставный закон Красноярского края от 26.03.2009 №8-3076 «О НАРОДНОМ ОБСУЖДЕНИИ», который определяет «порядок организации народного обсуждения и устанавливает порядок учета мнения населения по вопросам, вынесенным на народное обсуждение» (статья 1 названного Закона) в целях «вовлечения граждан и их коллективов в процесс осуществления государственной власти края, совершенствования законодательства края, обеспечения соответствия решений, принимаемых органами государственной власти края, интересам населения края» (статья 2 Закона). Сейчас, обсуждая план работы Законодательного Собрания края на 2010-2011 годы, мы пытаемся определить темы и законопроекты, которые могут быть вынесены на «краевое народное обсуждение».

Появление такого нового инструмента не отменяет другие формы выявления мнения населения, предусмотренные законодательством – например, по вопросам изменения границ муниципальных образования и изменений административно-территориального деления, а в Красноярске городским правовым атом предусмотрено выявление мнения населения по вопросам переименования внутригородских объектов (улиц, скверов, площадей и пр.).

Кроме того, важным фактором общественной жизни стали публичные слушания, которые проводятся как инициативно (в Красноярском крае на публичных слушаниях обсуждались в 2006-2009 годах вопросы лекарственного обеспечения населения, модернизации систем образования и здравоохранения, определение первоочередных мер борьбы с коррупцией), так и по прямому законодательному предписанию. Так, Закон обязывает органы местного самоуправления проводить публичные слушания при внесении изменений в Уставы муниципальных образований, а также при принятии местного бюджета и при утверждении отчета о его исполнении. Аналогичные нормы внесены и в региональное законодательство – в слушаниях по проекту краевого бюджета в 2009 году, например, приняло участие около 500 человек.

Активное внедрение таких практик показало нам, что предоставить гражданам дискуссионную площадку – еще не значит гарантировать реальное право на гражданское участие. Ключевой проблемой становится гражданская компетентность. Бюджет Красноярска - это документ более чем из тысячи листов, он составлен в соответствии с особыми процедурами и правилами, предусмотренными Бюджетным Кодексом. И если гражданин не знаком с этими правилами – он вряд ли самостоятельно найдет ответы на свои злободневные вопросы: сколько средств выделено на обеспечение образовательного процесса для школы, в которой учится его ребенок; предусмотрен ли ремонт улицы, на которой он живет, и многие другие.

Мы стараемся подготовить граждан к ответственной дискуссии: вот уже три года издаем «Путеводитель по бюджету» - иллюстрированную брошюру, в которой на доступном языке разъясняются основные положения главного финансового документа; с 2008 года предусматриваем возможность получения краевых государственных грантов на обучение лидеров некоммерческого сектора по вопросам бюджетного процесса (6). Однако это лишь первые шаги. Но и они показывают, что в целом пока линия гражданского просвещения не институализирована, не обеспечена финансово – а это может выхолостить любые, самые прекрасные, идеи развития институтов гражданского общества. Например, недавно в федеральное законодательство внесены изменения, которые предусматривают создание общественных советов, которые призваны следить за соблюдением прав граждан, находящихся в местах лишения свободы (заключенных). Замечательная идея, и такой совет в нашем регионе создан именно из числа авторитетных правозащитников. Но финансово эта деятельность не обеспечена – а чтобы добраться из Красноярска в Норильск, где также есть заключенные, необходимо преодолеть почти 4 тысячи километров. Конечно, мы нашли возможность поддержать правозащитников (опять-таки за счет грантового конкурса), но более логично было бы на федеральном уровне, приняв решение о создании общественных советов, наделив их правами организации проверок, также предусмотреть и средства на реализацию этих полномочий.

Этими примерами я хотел показать, что наши действия по созданию инструментов гражданского участия должны всегда сопровождаться заботой о гражданском просвещении. И в связи с этим я также должен отметить, что примером мужественной реализации такой высокой просветительской миссии для нас, слушателей, выпускников и экспертов, является деятельность Московской школы политических исследований. Основатели Школы, Елена Немировская и Юрий Сенокосов, избрали девизом Школы знаменитую цитату Канта «Гражданскому обществу – гражданское просвещение». Следуя этому примеру, выпускники в своих регионах создают свои небольшие просветительские проекты, и это замечательно. Однако я убежден, что необходимы решения о финансировании такой деятельности на государственном уровне, возвращаясь к образу «плохого гражданина» (7), «хороший гражданин – это гражданин, действующий и грамотный (компетентный)».

Возвращаясь к формам гражданского участия, хочу заметить, что нужны самые разные дискуссионные площадки, места свободных публичных дискуссий с участием «треугольника», определяющего всю общественную жизнь: гражданское общество/власть/бизнес. Уже упомянутые мною публичные и парламентские слушания институализированы, установлены процедуры, которые должны обеспечить эффективность и действенность такого диалога – в том числе выработка рекомендаций таких слушаний с участием профессионального сообщества. Но мы создали и площадку иного типа – Красноярский городской форум (8), на который горожане могут вынести любые волнующие их вопросы (например, недавно именно на городском форуме жесткой критике была подвергнута новая транспортная схема в краевом центре). И хотя организаторов форума обвиняют, что иногда эти обсуждения не завершаются принятием конкретных решений, мы вспоминаем слова Наполеона, который утверждал: «Когда народы перестают жаловаться, они перестают мыслить». В любом случае, форум позволяет выявить точки общественного напряжения – и постараться учесть мнение горожан. Сами горожане, по крайней мере, наиболее активные группы, используют форум как площадку прямого диалога как с властью и бизнесом, так и друг с другом. В результате пятилетней практики организации городского форума уже появились примеры именно такого, «горизонтального» партнерства. Это особенно значимый эффект для крупных городов, где в силу многочисленного населения трудно сохранять верность аристотелевскому определению города «единство непохожих».

И, наконец, новое направление, которое мы активно развиваем как часть «прямой демократии» - обусловленность принятия властных, управленческих решений выявленным мнением населения.

Эту работу в Красноярском крае мы начинали в ходе реформы местного самоуправления, чтобы внедрить новые стандарты работы с гражданами в муниципальную практику. В частности, мы учредили краевые гранты на развитие образовательных учреждений и новых, инновационных, проектов в сфере образования. Заявки на участие в конкурсе принимаются не от администраций муниципальных образований, и не от руководителей образовательных учреждений, а исключительно от органов общественно-государственного управления (попечительских советов, родительских комитетов). Таким образом, не только администраторы, а также родительская, педагогическая (а в лучших примерах – и ученическая) общественность вовлечены в процесс определения и согласования приоритетов развития школ, гимназий и лицеев. В течение почти 5 лет мы внедряем эту практику, и это оценили и в других сферах – сейчас, например, подобные советы начали активно формироваться при учреждениях здравоохранения.

Поощряя активность граждан в работе по месту жительства, мы учредили специальную грантовую программу «Жители края – за чистоту и благоустройство»: муниципалитеты могут получить региональные средства на реализацию проектов в сфере благоустройства, но главным условием является непосредственное участие граждан в процессе подготовки и реализации проектов. За три года мы выделили на эти цели более 300 миллионов рублей, причем приоритет был отдан проектам сельской местности.

И, безусловно, ключевым проектов в этом направлении стал проект с амбициозным названием «Народный бюджет». Старт этому проекту мы дали в 2007 году: тогда мы принимали первый бюджет объединенного региона, и одновременно провели широкомасштабный опрос населения о приоритетах бюджетной политики. В опросе приняли участие только в краевом центре более 260 тысяч граждан, а в целом по краю – более 500 тысяч. Мы не задавали гражданам абстрактные вопросы о поддержке образования или здравоохранения, а изучили обращения как граждан, так и органов местного самоуправления в краевое правительство, и в опросных листах поместили все эти инициативы и попросили граждан отметить наиболее приоритетные. По форме это походило на референдум: листы для голосования, урны, - но проводили этот опрос общественники, подсчет проводили гласно, как правило, в редакциях местных газет. И для краевой власти стало принципиально важным не обмануть ожидания населения, в 2008-2009 годах более 3 миллиардов рублей из краевого бюджета было направлено на реализацию именно тех проектов, которые были поддержаны гражданами: в Ачинске построили новый спортивный стадион, в Нижнеингашском районе – детские игровые площадки в селах и поселках, в Каратузе – 16-квартирный дом социальных квартир, в Краснотуранске – освещенную лыжную трассу, и эти примеры можно было бы продолжать (хотя кое-где есть и проблемы с реализацией). Этот опыт «народного бюджета» показал и готовность граждан участвовать в обсуждении и принятии решений по важным вопросам местной жизни, и обоюдную заинтересованность краевой государственной власти и некоммерческого сектора, и ответственность граждан – на стадии реализации они стали фактически общекраевой «счетной палатой», контролируя исполнителей работ по срокам и качеству. Был и еще один интересный эффект: иногда приоритеты граждан и местной власти не совпадали, и «народный бюджет» позволил выявить эти противоречия. Кроме того, само участие в проекте стало импульсом для объединения граждан на местном уровне: например, в Назарово жители самоорганизовались, вели агитацию за достройку детской больницы (к тому времени стройка была «заморожена» более 10 лет). И именно этот проект набрал наибольшее число голосов горожан, сейчас больница практически достроена (строительные работы завершены, приобретается медицинское оборудование).

Эти формы работы, о которых я столь увлеченно и с определенным чувством гордости рассказываю, относятся к так называемой «партисипативной демократией», которую так часто противопоставляют демократии представительной. И вы можете спросить меня – как же я, представитель депутатского корпуса, ратую за партисипативную демократию, которая «подрывает» идею представительства (раз граждане могут напрямую решать важные вопросы)? Ответ мой состоит в том, что демократия – не застой, а развитие. В формах партисипативной демократии я вижу возможность возвращения к высоким идеалам гражданства, шанс вернуть гражданам веру в демократию и ее институты. Именно институты – ведь они ответственны за создание и сохранение демократической среды. В новом веке граждане могут и должны обрести новые качества гражданства, новые компетенции, именно личное гражданское участие становится ключевым фактором развития демократии. Как писал почти 200 лет назад Шарль Бодлер, «Лишь тот равен другому, кто это доказывает, и лишь тот достоин свободы, кто умеет завоевать ее».

Берлин, ноябрь 2009



(1) В четвертой книге трактата «Политика» Аристотель формулирует идею разделения властей в государстве на три части: законодательную, должностную, судебную; каждую из властей представляет отдельный орган.

(2) Позднее «отцы-основатели» американской Конституции (А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей) развили классическую модель. Они дополнили её моделью «вертикального» разделения властей, то есть способами разграничения полномочий между федеральной властью и властью штатов. Кроме того, в содержание классической модели была включена известная система «сдержек и противовесов» (англ. checks and balances). Современное понимание принципа разделения властей дополнено также необходимостью разделения полномочий между высшими и местными органами власти и управления.

(3) Эта форма прямой демократии стоит между референдумом, решение которого имеет силу закона, и правом на обращения в органы власти с предложениями (петициями), которые предполагают ответ, но не требуют обязательного рассмотрения на уровне законодательной власти.

(4) Аналог этого инструмента народовластии на местном уровне – народная правотворческая инициатива, – детально описана в уставах или нормативных актах большинства муниципальных образований, что свидетельствует о потенциале местного самоуправления с точки зрения развития гражданского общества.

(5) Статья 38 УСТАВА Красноярского края

1. Граждане могут осуществлять краевую народную инициативу в соответствии с законом края путем внесения проектов правовых актов на рассмотрение Законодательного Собрания края, Губернатора края, Правительства края.

2. Проект в порядке краевой народной инициативы может быть внесен, если получит поддержку не менее пяти тысяч граждан, проживающих на территории края.

3. Поддержка краевой народной инициативы необходимым числом граждан должна быть подтверждена собранными в установленном законом края порядке их подписями.

4. Сбор подписей для осуществления краевой народной инициативы проводится в поддержку оформленного в виде правовых предписаний проекта.

(6) Изучив в Московской Школе политических исследований зарубежную и нарождающуюся отечественную практики поддержки гражданских инициатив, я инициировал принятие в Красноярском крае Заокна «О краевых социальных грантах», в соответствии с которым с 2005 года в регионе реализуется краевая грантовая программа «Социальное партнерство во имя развития»: ежегодно мы поддерживаем около 200 проектов некоммерческих организаций и инициативных групп граждан, причем механизмы грантового конкурса прозрачны, обеспечивается независимая от государственных органов экспертиза всех проектов.

(7) см. цитату Ш.Монтескье – стр.2

(8) более подробно о Красноярском городском форуме можно прочитать на официальном сайте администрации г.Красноярска: www.admkrsk.ru