//информационно-методический бюллетень "Депутатские вести", 16.01.2006


Алексей Клешко: КРАСНОЯРСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ГРАНИ РЕФОРМ

Как известно, мы предприняли попытку реализации в крае административной реформы. И хотя разрабатывалась она в недрах администрации края, в обсуждении внесли свой вклад и депутаты Законодательного Собрания края. При этом мы исходили из убеждения: административная реформа и реформа местного самоуправления – это звенья одной цепи, которые во многом взаимно обуславливают и воспроизводят внутри себя единые правовые и управленческие конструкции.

Официальная позиция российских федеральных властей состоит в том, что дальнейшее обеспечение поступательного экономического роста невозможно без реформы существующей административной системы. Сложившаяся система государственного управления считается архаичной и обозначена в качестве главного тормоза дальнейшего экономического развития.

ИДЕОЛОГИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Как и для любой реформы затрагивающей основания функционирования ключевых общественных институтов, для административной реформы определены базовые принципы, определяющие основные направления ее последующего разворачивания и предъявляемые к каждому органу государственной власти:

- принцип экономической целесообразности;

Введение любой государственной функции должно обходиться дешевле для общества исполнением ее государством, нежели ее не исполнение вообще или исполнение любым иным альтернативным способом. Именно этот принцип требует проведение оценки возможности передачи коммерческому или некоммерческому негосударственному сектору выполнения функции или оказание любой услуги, со стороны государства или местного самоуправления.

- принцип заказаности услуги, предоставляемой государственным органом населению, субъектам рынка;

Любая деятельность, которая осуществляется государственным органом, должна иметь критерии ее клиентоориентированности, по которым можно проверить насколько эффективно она реализуется с точки зрения граждан как «клиентов государства». Можно ли вообще ее считать достаточной для оплаты с их стороны (оплаты – в виде налогов).

- принцип собственной компетенции у каждого органа государственной власти;

Один орган – одна функция. Это предполагает сведение к минимуму всей массы согласительных процедур, координационной деятельности как способа обоснования необходимости существования органа и прочей повседневной текучки, непропорционально много времени занимающей в органах государственной власти. Именно этот принцип требует исключения дублирующих и типологически несовместимых функций, скажем таких как, установление правил и контроль за их исполнением, или установление правил и предоставление услуг по этим правилам. Именно из этого принципа вытекает принцип полноты ответственности за деятельность, предписанную к исполнению органу власти.

- принцип публичной и информационной открытости;

Именно этот принцип становится гарантом подконтрольности органов государственной власти гражданскому обществу. Требование исполнимости данного принципа предполагает закрепление в нормах, регулирующих деятельность любого органа государственной власти, информирование общественности о характере этой деятельности, ее фактических конечных результатах, и что самое важное - способе и понесенных обществом издержках достижения этих результатов.

Депутаты поддержали такие принципы реформирования, хотя и высказали опасения по поводу готовности администрации края реализовать реформу в указанные сроки. Жизнь подтвердила и верность общего курса на более четкую и понятную систему организации исполнительной власти, и наши опасения.

Во-первых, сказывается традиционное бюрократическое желание устанавливать для всех одни правила, а самим жить по другим правилам. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установил приоритетный принцип конкурсного замещения государственных должностей. Однако все должности руководителей органов государственной власти края (агентств и служб) замещены без конкурса, по срочному контракту. Буква закона не нарушена, но это решение не соответствует духу закона и принципам современной организации государственных институтов.

Во-вторых, реорганизация все же дала свои сбои - например, задерживалось оформление документов (например, в службе лицензирования учреждений образования).

Конечно, в крае ошибки были не такими катастрофичными, как во время реорганизации на федеральном уровне, но все же административная реформа показала слабую подготовленность органов власти к трансформации. Общепризнано, конечно, что если кто-либо реформирует сам себя, он уподобляется сказочному персонажу – Барону Мюнхгаузену, который сам себя за волосы из болота вытаскивал. Но и иного способа нет – власть не может структурно, по формам и методам оставаться излишне консервативной. Тогда она становится неэффективной, безответственной, и в конечном счете граждане отказывают такой власти в доверии.

Собственно, на это указывают все реформы. Вот, например, пресловутая монетизация льгот. Казалось бы, в крае на уровне высших органов власти были приняты все необходимые меры для минимизации рисков для населения: краевые льготы остались в натуральной форме, мы вели постоянный диалог с федеральным центром по поводу объема средств, необходимых федеральным льготникам. Но вопросы, тем не менее, у людей, наших сограждан были. И это немудрено - не все специалисты-то сразу разобрались во всех нюансах нового законодательства. Но сколько ни призывали депутаты Законодательного Собрания исполнительную власть создать специализированную информационную службу по социальным вопросам (своеобразную постоянно действующую "горячую" линию) - так это предложение и не было реализовано. Между тем очевидно, что такая служба сейчас помогала бы нам работать с гражданами и в пресловутой реформе ЖКХ, и по многим другим актуальным вопросам. Людям нужны конкретные ответы на волнующие вопросы – у нас же зачастую чиновники пытаются отделаться общими разглагольствованиями и уверениями в том, что «все наладится».

МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ

И вообще, мне кажется, ахиллесова пята современной власти – неумение РАЗГОВАРИВАТЬ с согражданами. В декабре 2005 года Восточно-Сибирским экономико-статистическим институтом были опрошены 1800 жителей Красноярского края в 11-ти городах и 15-ти районах для исследования качества работы органов местного самоуправления. Отвечая на вопрос: «Какую бы оценку Вы поставили администрации Вашего города (района) за результаты её работы за последний год?», - жители края в целом выставили такие «отметки»:

    Общее Красноярск Города Села
1 "Отлично"
0,4
-
0,6
0,5
2 "Хорошо"
11,7
20,9
9,2
4,9
3 "Удовлетворительно"
56,3
51,8
60,1
57,5
4 "Плохо"
19,3
15,1
17,1
25,6
5 "Очень плохо"
3,6
5,1
3,2
2,6
6 Затрудняюсь ответить
8,7
7,1
9,8
9,0

Вдумайтесь: практически каждый пятый житель края оценивает деятельность наиболее близких к нему органов власти как неудовлетворительную.

При этом каждый второй житель края считает, что более эффективной работе местной власти мешает излишняя бюрократизация системы:

Распределение ответов на вопрос: «Что, на Ваш взгляд, мешает эффективной работе администрации города, района?» (жители края) (%)

  Администрация города (района) Затрудняюсь ответить
Отсутствие стратегического плана развития территории
41,2
52,4
Отсутствие сплоченной команды единомышленников
47,4
38,7
Отсутствие необходимых профессиональных знаний
39,9
45,9
Отсутствие необходимой информации о ситуации в территории
15,4
51,8
Отсутствие поддержки со стороны вышестоящих уровней власти в реализации инициатив
41,1
48,5
Излишняя бюрократизация системы
54,6
39,0

Характерно, что когда в этом опросе этот же вопрос задали муниципальным служащим, то 60% отметили бюрократизацию как главное препятствие эффективной работе.

Распределение ответов на вопрос: «Что, на Ваш взгляд, мешает эффективной работе администрации города, района?» (муниципальные служащие) (%)

  Администрация города (района) Затрудняюсь ответить
Отсутствие стратегического плана развития территории
20,6
66,4
Отсутствие сплоченной команды единомышленников
35,7
43,7
Отсутствие необходимых профессиональных знаний
24,9
50,5
Отсутствие необходимой информации о ситуации в территории
7,9
77,3
Отсутствие поддержки со стороны вышестоящих уровней власти в реализации инициатив
24,5
57,1
Излишняя бюрократизация системы
60,3
26,7

Но как не быть бюрократии, если на местном уровне все плодится и размножается армия начальников? Мы в конце прошлого года приняли новый Реестр муниципальных должностей муниципальной службы. При этом внесли ограничение на создание руководящих должностей. Но проведенный недавно анализ показал, что стремление назначить начальника важнее, чем соблюдение закона и просто даже здравый смысл.

К примеру, в Шарыповском районе в штате администрации района – 25 человек из которых: 1 – глава, 4 – заместителя главы, 3 – начальника отдела, 3 – зам. начальника отдела, 6 –заведующих отделом и 2 зам.зав.отделом – итого 19 человек руководящего состава и всего 6 специалистов. т.е. на одного специалиста приходится три «начальника».

В управлении делами Березовского района из 9 штатных единиц – 1 руководитель управления, 4 – зав отделами, 1 главный бухгалтер и 1 зам.гл.бухгалтера, т.е. на двух специалистов – семь «руководителей».

К сожалению, учреждение должностей никаким образом не соотносится с функциями. Должность начальника отдела, заведующего отделом предполагает выполнение организационных функций (по организации работы отдела, контроля за работой подчиненных, принятие решений, ответственности за деятельность подчиненных и т.п.). Однако в большинстве муниципальных районах и городских округах должности руководителей отделов, а то и структурных подразделений, учреждаются из 2 человек (руководителя и специалиста), к примеру:

г. Енисейск, Идринский район – управление культуры,
г.Минусинск –отдел по обеспечению безопасности города,
в Бирилюсском районе – управление культуры, отдел труда и социального партнерства, юридический отдел,
в Ужурском районе – отдел по делам архивов.
В ряде территорий отделы вообще состоят только из руководителя без каких-либо подчиненных:
в Ачинском районе – подразделение по вопросам культуры,
в Бирилюсском районе – отдел информации,
в Канском районе - общий отдел, «отдел по муниципальному самоуправлению и связям с Советом депутатов администрации Канского района».

В ходе анализа были выявлены и такие факты: в администрациях г.Канска (61 чел), Ирбейского района (24 чел) часть работников, исполняющих полномочия органов местного самоуправления, не отнесены к муниципальным служащим: их оплата труда производится по тарифной сетке, применяемой для муниципальных учреждений (юрисконсульт, экономист, делопроизводитель и т.д.). В результате, граждане, осуществляющие полномочия органов местного самоуправления не имеют статуса муниципального служащего, не обязаны соблюдать ограничения, установленные федеральным законом для муниципальной службы.

Так стоит ли удивляться, что граждане, отвечая на вопрос «Какие качества присущи работникам вашей районной администрации?» преимущественно ответили: стремление использовать служебное положение в корыстных целях, безразличие к проблемам простых людей, стремление угодить начальству:

«В какой степени, по Вашему мнению, присущи работникам администрации Вашего города (района) следующие качества?» (жители края) (%)

  В высокой степени Скорее в высокой, чем низкой Скорее в низкой, чем высокой В низкой степени
Профессионализм
10,5
39,2
38,4
11,9
Ответственность перед
населением
7,3
19,4
48,1
25,2
Соблюдение законности
7,7
28,9
47,4
16,0
Честность, порядочность
6,9
21,9
50,8
20,3
Леность
11,6
32,8
34,1
21,5
Безразличие к проблемам простых людей
25,0
31,3
30,0
12,8
Стремление угодить начальству
43,4
40,0
12,6
4,0
Стремление использовать
служебное положение в
корыстных целях
40,2
34,7
15,7
9,4

МЕСТНЫЕ СОВЕТЫ

Учитывая, что мы проводим Съезд депутатов края, хочу выделить тревожные цифры названного опроса. Жители края не считают Советы депутатов такими забюрократизированными, как местные администрации. Но отмечают главные недостатки: отсутствие сплоченной команды единомышленников и отсутствие необходимой информации о ситуации в территории.

Распределение ответов на вопрос: «Что, на Ваш взгляд, мешает эффективной работе Совета депутатов?» (жители края) (%)

  Совет депутатов Затрудняюсь ответить
Отсутствие стратегического плана развития территории
28,7
52,4
Отсутствие сплоченной команды единомышленников
46,7
38,7
Отсутствие необходимых профессиональных знаний
39,0
45,9
Отсутствие необходимой информации о ситуации в территории
42,3
51,8
Отсутствие поддержки со стороны вышестоящих уровней власти в реализации инициатив
35,9
48,5
Излишняя бюрократизация системы
40,9
39,0

Почему красноярцы считают, что местные депутаты «оторвались», как было ранее принято говорить, от избирателей и не владеют информацией о ситуации в территории? Это серьезный вопрос для размышлений о качестве депутатской работы на всех уровнях.

С учетом реализации требований нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 и 2006 годах Законодательное Собрание значительно активизировало свою работу именно с депутатским корпусом муниципальных образований: не только рассылаются методические письма и законопроекты, проходит обучение депутатов в кадровом центре, но и ежемесячно проходят выездные семинары, которые мы организуем непосредственно в муниципальных образованиях.

Однако в ходе этой работы мы выявили и факты неадекватных взаимоотношений некоторых глав муниципальных образований с депутатским корпусом. Пожалуй, наиболее серьезная ситуация – в Дивногорске и Назаровском районе. Но это, к сожалению, не единственные территории, где главы хотят фактически подчинить себе представительные органы, полностью поставив в зависимость, либо попросту игнорируют любые требования депутатов. Еще раз подчеркиваю: закон определяет самостоятельность представительных органов, дает необходимые инструменты для обеспечения такой независимости. Но воспользоваться ими может только дееспособный и ответственный депутатский корпус.

Характерный пример: совсем недавно, накануне Съезда, мы получили обращение от депутата Казанцевского сельского Совета Шушенского района Анатолий Аверкиевич Бычков. В своем письме он приводит немало фактов самоуправства Главы сельсовета: без оформления лесорубочного билета вырублена березовая роща, проданы машины, осуществлявшие подвоз населения из отдаленной деревни Чихачево (и на эти деньги приобретена представительская «волга»), разобран по бревнышку сельский клуб… И, естественно, Глава ни разу не отчитался ни перед депутатами, ни перед населением о своей работе. Бюджет непрозрачен. А против тех, кто не согласен с такими действиями главы, разворачиваются настоящие войны. К сожалению, это часто происходит при полном безразличии соседних районных властей, органов прокуратуры. Убежден, что подобным фактам нужно давать своевременную правовую оценку.

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Обсуждение хода реформы местного самоуправления – одна из задач нашего Съезда. Если коротко описать состояние этой сферы на сегодня, то внешне все вроде вполне благополучно.

На территории края 552 муниципальных образования, 18 городских округов, 42 – муниципальных района и 492 поселения.

Поскольку Красноярский край имел двухуровневую структуру местного самоуправления и до 2003 года, то в период реформы образовано только 3 муниципальных образования (Петропавловский и Юдинский сельсоветы Ирбейского района, город Ужур).

Законодательным Собранием принято 64 закона края об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований.

До настоящего времени не установлены границы города Красноярска, Емельяновского района и города Игарки. Однако комиссия Законодательного Собрания края по государственному строительству и местному самоуправлению вместе депутатами названных муниципальных образований работает над урегулированием возникших разногласий и принятием компромиссного решения по указанным территориям.

Органы местного самоуправления сформированы во всех муниципальных образованиях, поэтому на территории края с 1 января 2006 года ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действует в полном объеме. Законов края устанавливающих особые режимы по применению ФЗ-131 в переходный период не принималось, т.к. в этом не было необходимости.

В связи с установлением минимального количества депутатов местных советов в ФЗ-131 и обязательности представительного органа в каждом муниципальном образовании количество депутатов представительных органов местного самоуправления увеличилось примерно в два раза и составляет 5 439 человек.

С целью обеспечения гласности, «прозрачности» в вопросах финансового обеспечения местного самоуправления Законодательным Собранием и Советом администрации края проводилась большая работа по правовому регулированию межбюджетных отношений. Принят Закон края «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае», который получил высокую оценку специалистов Министерства финансов и Министерства регионального развития РФ.

Принято 19 законов края о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления - по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан (инвалидов; ветеранов; детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастроф и аварий, членов семей погибших военнослужащих и т.п.), по предоставлению социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, по обеспечению содержания в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, по обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по решению вопросов поддержки сельскохозяйственного производства и т.п..

Однако сложности в межбюджетных отношениях еще имеются. С трудом идет создание нормативной базы межбюджетных отношений между районами и поселениями. Районы вместо того, чтобы финансировать поселения по установленным нормативам, продолжают делить деньги по своему усмотрению.

Кроме того, нестабильность законодательства, постоянные внесения изменений в 131-ФЗ, в том числе и уточнение полномочий органов местного самоуправления (последние от 31 декабря 2005 года, когда бюджеты были уже утверждены), не способствуют четкой и эффективной работе органов местного самоуправления и разграничению на практике полномочий районов и поселений. Наше общение с профильным комитетом Государственной Думы показывает, что в Федерации эти проблемы вроде понимают, но «авральная» практика работы над законопроектами и поправками к ним носит все еще доминантный характер.

До настоящего времени Правительством РФ не определен порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами. Это тормозит передачу такого имущества и затрудняет исполнение полномочий.

Осложняет проведение реформы местного самоуправления отсутствие в достаточном количестве квалифицированных кадров, как среди муниципальных служащих, так и среди выборных должностных лиц.

Край пытается самостоятельно решать эти вопросы. Так, создан и работает Кадровый центр, в котором проводится обучение муниципальных служащих, депутатов представительных органов местного самоуправления (за счет средств краевого бюджета).

В период подготовки к реализации 131-ФЗ по инициативе депутатов Законодательного Собрания создано краевое государственное учреждение «Консультационно-методический центр», который на безвозмездной основе оказывает консультационную и методическую помощь органам местного самоуправления (также за счет средств краевого бюджета). Мы следим за работой этого центра и видим, что услуги его чрезвычайно востребованы в муниципальных образованиях края.

Аппарат Законодательного Собрания края ежемесячно проводит выездные семинары в районах и городских округах, обучая депутатов представительных органов местного самоуправления (эта форма работы особенно востребована депутатами сельских поселений).

Однако проблемы с квалификацией кадров еще остаются. Хотелось бы, чтобы органы федеральной государственной власти уделяли большее внимание информационному и методическому обеспечению, изданию текстов законов, методической литературы, поскольку это затраты бюджетов. Во время визитов в край главы Минрегионразвития Яковлева депутаты Законодательного Собрания края предлагали министерству разработать соответствующую программу информационно-методического обеспечения реформы местного самоуправления, однако пока такая программа так и не появилась.

Не способствует разрешению таких проблем и законодательная база. В настоящее время ФЗ-131 регулирование большей части вопросов местного самоуправления отнес к компетенции федерации. Федеральный закон 1998 года «Об основах муниципальной службы» морально устарел. Проекта нового нет. Поэтому приходится совмещать требования ФЗ-131 и прежних «Основ…», в которые даже не внесены поправки. Не отрегулирован статус выборных должностных лиц (в части возмещения затрат, связанных и выполнением депутатских полномочий, лиц работающих на непостоянной основе, депутатские запросы), пенсионное обеспечение за выслугу лет.

Вот основные вопросы, находящиеся в ведении федеральных органов власти, скорейшее решение которых способствовало бы более эффективному проведению реформы местного самоуправления:
- утверждение Порядка разграничения имущества;
- регулирование основ муниципальной службы;
- более детальное регулирование статуса депутатов, выборных должностных лиц;
- правовое регулирование пенсионного обеспечение за выслугу лет (для выборных лиц, для муниципальных служащих, и для служащих субъекта).

Полагаю, от нашего Съезда мы могли бы направить обращение к депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации с требованием ускорить разработку соответствующей правовой базы.