//Вестник Московской школы политических исследований «Общая тетрадь», № 4 (39) 2006 год, 09.08.2007

А. Клешко
Местное самоуправление: реальность и иллюзии

Во всех демократических государствах институт местного самоуправления играет фундаментальную роль. В нашей стране тоже были приняты соответствующие законы. Однако они уже обросли дополнениями и поправками, а практика самоуправления по-прежнему вызывает много нареканий и дискуссий. Участники диалога выпускники Школы, выступая перед ее слушателями и представляя каждый свою точку зрения на этот предмет, далеко не во всем сходятся взгляды.

Публичный диалог

Яков Силин,
Советник генерального директора компании «УГМК-Холдинг», доктор экономических наук, вице – президент Конгресса муниципальных образований России (Екатеринбург)

Алексей Клешко,
депутат Законодательного Собрания Красноярского края.

Исторические корни
местного самоуправления – есть ли они?

Яков Силин. Попробую для начала проследить, каковы же истоки местного самоуправления у нас, на Руси. Почему я решил заглянуть в историю? Потому что многие политики склонны считать себя первооткрывателям во всем. То, что делается ими сейчас, мол, единственно правильное, и ничего подобного прежде не было. Между тем знание истории, опыта прошлого помогает часто понять, как лучше решить сегодняшние проблемы.
Так вот, еще в домосковский период в России появились общины, в которых все имели право на участие в самоуправлении. Это начало признавалось и в Московской Руси, когда фактически любое поселение – город и село, посады и деревни – также имело одну основу общественного устройства – совместную жизнь. Самоуправление тогда (при этом дольше я буду иметь в виду в основном городское самоуправление) состояло в праве разверстки падавших на население государственных налогов и в обязательном отправлении различного рода услуг государству. Общинный строй, общинное землевладение, совместная деятельность – в данном случае ключевые понятия.
И тогда же стали складываться особые разряды городского населения, различающиеся по службе, иногда с особыми правами. Шло развитие, появлялись новые проблемы, которые нужно было решать. И ответом на это стали попытки усовершенствовать управление на местах. И то же самое, а именно право городского общества на участие самоуправлении, мы видим в опытах семнадцатого столетия, то есть четыре века назад. Городские жители в то время разделялись на два разряда. Очень специфически, между прочим. Сегодня бы как разделили? Город – деревня, богатые – бедные. А тогда? Регулярное и нерегулярное гражданство. Видите, как глубоко заглядывали. В составе регулярного гражданства не находились дворяне, владеющие в городах домами, приказные чиновники, духовенство, иностранцы и чернорабочие. Регулярное гражданство составляли купцы, имеющие любую торговлю, большую или малую, ремесленники, живописцы, доктора, аптекари.
Заглянуть можно в век Екатерины II,в ее знаменитую Жалованную грамоту городам. На встречах и со своими коллегами, муниципалами, поскольку я был одним из инициаторов создания Конгресса муниципальных образований России, и с теми, кто профессионально изучает местное самоуправление, я не раз цитировал три строчки из этой грамоты. О том, как Екатерина определила отношение государства, к самому, как говорят сейчас, базовому, низовому уровню власти, наиболее близкому к населению. А именно «Мы, Императрица, данной нам Богом властью провозглашаем навечно и непоколебимо выгоды городам и их сообществам». А далее – конкретно: кому, сколько и на что, то есть все уже было когда-то сказано.
Сегодня вы можете взять любой закон и насчитать в нем множество статей. В прежнем, недавно действовавшем Законе об общих принципах организации местного самоуправления - 62 статьи. С моей точки зрения, это был сильнейший закон о самоуправлении в Европе. Он давал столько возможностей, что мы были не готовы к их использованию. Сейчас в новом, 131-м законе уже восьмидесяти статей. Но стал ли он лучше?
Так вот, названная грамота определяла две принципиальные позиции: избирательное право и право собственности. Но это 1785 год, екатерининское время, когда городским избирательным правом уже обладал значительно больший круг сословных разрядов городского населения. А столетие спустя, в пору начала городской реформы 1870 года, заменившей сословные органы самоуправления бессословной городской думой и городской управой? Тот, кто ближе к этим проблемам, очевидно, слышал, что эта реформа была прогрессивной. И это действительно так. В литературе последнего времени я все чаще встречаю, что позитивными на уровне местного самоуправления до конца девятнадцатого века были посылы, установки, ориентиры, определенные при Екатерина II. И при этом стоит отметить, что Городовое положение 1870 года признавало правоспособными горожанами только два разряда городского населения. Но эти два разряда уже были несколько иными, чем прежде: владельцы недвижимой собственности и торговые промышленники, то есть гласные городские думы избирались на основе имущественного ценза. Причем вводились жесткие ограничения, размер имущества тоже был конкретно указан. Я довольно подробно изучал историю Екатеринбурга и могу сказать, что до этого в городах Российской империи участвовать в выборах прямо или опосредованно дозволялось всем, даже иностранным и иногородним гражданам, при одном условии: если человек имел в городе собственность и платил хоть рубль налога в местный бюджет. Другое дело, что иностранцы при этом не могли быть избранными в исполнительную власть. Но участвовать, повторяю, в выборах они имели право, если что-то строили, развивали; то есть, выражаясь современным языком, были инвесторами. А затем в результате начавшихся еще в 1880 годы контрреформ была установлена бюрократическая опека вначале над земским (1890 год), а потом и городским (1892) самоуправлением. То есть все изменилось в худшую сторону, не говоря уже о временах советской власти, когда избирательное право существовало лишь формально.
Однако в нашей истории, по-моему, есть на что опереться, развивая самоуправление сегодня.

Алексей Клешко. Похоже, история нашего местного самоуправления - это как раз та тема, где у нас не совпадают точки зрения.
В нашей с вами Школе есть такой замечательный эксперт, Виталий Найшуль, который, выступая перед нами, как-то сказал, что, если мы хотим провести серьезную реформу, то не должны заявлять ее обществу как нечто принципиально новое, иначе она будет отторгнута народом. Задача элиты, говорил он, найти некие исторические основания для того, чтобы реформа была сравнительно безболезненно вживлена в ткань общественных отношений. Мне кажется, что практика реформы местного самоуправления пошла как раз по этому пути. У нас все пытаются доказать, что в России оно было. Я же считаю, что его никогда не было в европейском его понимании. Мы в нашей истории видим повсеместно и постоянно примеры действий центральной, монаршей власти по организации только управления на местах. А местное управление и местное самоуправление, согласитесь, разные вещи.
Язык, как известно, играет в нашей жизни особую роль. И иногда «играет» с нами в буквальном смысле этого слова. Община и сообщество – это одно и то же? В российской практике, безусловно, различные понятия. Российская история показывает: община преимущественно несла ответственность перед внешним миром и уже эта ответственность – иногда глубоко прочувствованная, иногда воинственно насаженная, иногда просто ложно понятая, - давала общине «мандат» и на решение внутренних проблем. А если мы говорим о европейском понимании местного самоуправления, то это ответственность сообщества прежде всего перед его участниками, создателями.
Так что, похоже, у нас нет особо мощных исторических оснований местного самоуправления, чтобы на них можно было опереться в создании современного местного самоуправления.
Неудивительно поэтому, что у нас и сейчас его нет. Реального, не мифологизированного. Так что же мы выдаем за местное самоуправление? Конечно, местную власть, которая напрямую зависит прежде всего от тех, кто ее персонифицирует. А дух Европейской хартии о местном самоуправлении выражен в емкой формулировке: «способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения». Не налоги для государства собирать, не мужиков в армию отправлять, не сообща перед барином или государевым чиновником гнуться, как это было в нашей истории, а основное делать – жизнь организовывать, коллективную судьбу определять, если хотите…
Считаю, что разговоры об исторических основах и традициях российского местного самоуправления успокаивают нас и «отодвигают» от серьезной работы по реальному взращиванию местного самоуправления.
Проиллюстрирую эту свою тревогу результатами исследования, которое по заказу высших органов государственной власти Красноярского края в декабре 2005 года провел Восточно-Сибирский экономико-статистический институт. В опросе участвовали 1800 жителей края в 11 его городах и 15 районах и при этом три выделенные группы – сельское население, городское, и отдельно Красноярск, в котором проживает треть жителей края; естественно, каждой из этих групп присущи свои особенности, свое мироощущение и свой уклад жизни. Задача - изучение восприятия гражданами органов местного самоуправления и самой реформы.
Естественно, сначала социологи решили выявить, как вообще граждане понимают суть местного самоуправления.

Человеческий ресурс самоуправления

Так вот, оказалось, что в целом менее четверти (23 процента) опрошенных дали ответ, близкий к определению уже цитировавшейся Хартии. При этом, прошу обратить внимание: почти 63 процента связывают местное самоуправление не с совместной выработкой решений, а с властью. Наиболее ярко это демонстрирует городское население. Поэтому надо подумать серьезно: можно ли вообще называть нынешнюю и вряд ли будущую модель городского управления местным самоуправлением? Современная городская конгломерация в силу ее сложности вряд ли может считаться единым сообществом.
Но вернемся к нашему исследованию. Понимая, что с формулировками могут быть трудности, мы спросили сограждан: кто, по-вашему, конкретно в вашем городе, районе, селе осуществляет местное самоуправление?
Лишь один из десяти респондентов в реальной жизни (а не в теории, как при ответе на первый вопрос) указал на главенствующую роль населения (сообщества). Более 50 процентов полагаются на должностных лиц. В пользу прокуратуры (!) высказалось больше (11 процентов), чем в пользу граждан…
Но не все так печально. Потому что ресурс для вовлечения граждан в местное самоуправление все же есть. Наш следующий вопрос показал, что граждане хотели бы участвовать в местном самоуправлении, если гарантируется реальность такого участия. Распределение ответов здесь такое: в муниципальных выборах участвуют 55 процентов и хотело бы участвовать еще 17 процентов; в местном референдуме соответственно 42,5 процента и 22 процента, в собраниях жильцов дома, жителей района, города-31 процент и 26 процентов.
Замечу, опрос проходил в межвыборный период. Наверное, в период избирательной кампании, когда интерес к политике более высок, в строке «муниципальные выборы» мы бы увидели более впечатляющие цифры. Но это вовсе не означает, что наше население связывает выборы с определением собственного будущего или способом политической самоидентификации. Вот почему так важно увидеть, где же все-таки ресурс «взаимопритяжения». Приведу для сравнения цифры, характеризующие отношение граждан к участию в работе кондоминиумов, ТСЖ, домовых комитетов на общественных началах: участвуют 8 процентов и хотели бы участвовать 18. То есть число желающих больше, чем число реально участвующих. В публичных слушаниях, проводимых городским советом или постоянными комиссиями, - соответственно 7 и 19 процентов. В работе общественных комиссий и комитетов – 5 и 18 процентов и т.д. То есть все наши разговоры о пассивности людей, мне кажется, не очень-то состоятельны. Другое дело – предложены ли такие формы людям, а если предложены, то являются ли они эффективными. Потому что все мы знаем способность бюрократического слоя симулировать демократические формы, выхолащивать содержание даже из, казалось бы, устоявшихся институтов. Однако, учитывая рост протестных форм гражданского участия (пикеты, митинги, марши), уместно говорить о и позитивном, неначальственном потенциале на местном уровне.
Кстати, и в этом случае после заданного вопроса «Готовы ли вы для решения своих проблем объединяться на уровне своего подъезда, двора, микрорайона» оказалось, что пять процентов – это лидеры, которые хотели и могли бы организовать соседей, и еще тридцать процентов опрошенных готовы присоединиться к такой группе. Это и есть потенциал, ресурс вовлечения граждан в решение реальных жизненных проблем. И в этом смысле я опять-таки склонен говорить не о восстановлении, а о выращивании местного самоуправления. Это первое.
Второе. Необходимо воспринимать местное самоуправление не только как местную власть, а прежде всего как один из институтов гражданского общества – самый массовый в современной России, чтобы преодолеть пассивность и патернализма, о которых мы все время говорим как о главном вызове гражданской жизни.
И вот здесь нас ожидают самые большие проблемы. Потому что мы имеем достаточное тяжелое историческое наследие, в том числе и советского периода. Позволю себе еще одно отступление - знаю, здесь есть коллеги из Хакассии. Я тоже родом оттуда, и вот в архивах хакасского телерадиокомитета я обнаружил сюжет о выборах председателя исполкома районного совета. Зачитали биографию, единогласно избрали, предоставили ему слово ответное сказать: дескать, спасибо за избрание. И вновь избранный председатель райисполкома обращается к собравшимся: «Уважаемые товарищи, ширинцы и ширинки...». В зале - тишина. А товарищ чувствует, что что-то не то сказал, и поправляется: «Извините, шириночки». Все засмеялись… А ведь драматизм ситуации именно с точки зрения местного самоуправления заключается в том, что председателем райисполкома избирали человека, до этого никогда не бывавшего в этом Ширинском районе; он был инструктором краевого комитета партии. Как можно было доверить решение судеб местного сообщества человеку со стороны? В той же Швейцарии – мы знаем это по встречам с экспертами здесь, в Школе, - человек-то гражданство может получить лишь если за это выступит община местная, в которой человек живет.
Ситуация отягощается тем, что сегодня «местное самоуправление» самими гражданами воспринимается как власть местных чиновников (цифры я приводил). Огромное количество местной номенклатуры, которая, по большому счету, никак не чувствует себя связанной с населением, не особо сильно от него зависит (более подробно об этом я скажу чуть позже), но привыкла называть себя местным самоуправлением... И такая массовая подмена понятия – одна из главных угроз реальному местному самоуправлению.

Яков Силин. Отчасти я соглашусь с тем, что ты сказал, отчасти нет. Прекрасные данные приведены. Но на них можно и под другим углом зрения посмотреть. Когда спрашивают, с кем (или с чем) ассоциируют местную власть, человек отвечает: мы избрали такого-то главой, начальником, вот он и должен реализовать наши интересы и чаяния. Это естественно. У нас же изначально барин нужен, царь, генсек, президент, привыкли к такому типу власти.
По поводу ширинок и шириночек. Зачитаю сказанное сто пять лет назад. «Бывают исторические моменты, когда силою обстоятельств выдвигаются люди незначительные и почти никому не известные, и играют крупную историческую роль. Это особенно случается при высоких подъемах общественного движения, когда волны его выбрасывают на поверхность дотоле скрытых лиц. И заставляет, весьма часто помимо их воли, брать на себя просто непосильные задачи». Дали вам начальника, и у вас развитие местного самоуправления будет идти под его опекой. А потом, со временем, и население станет в этом участвовать, поняв, что самоуправление – это для него. Но это долгий процесс.
Приведу пример Екатеринбурга. У нас в сентябре 1919 года вместо прежнего российского местного самоуправления, земств и так далее появились, как и везде, городские, районные и поселковые советы. Цель этих органов власти формально совпадала с тем, что общество должно делать. Местное сообщество само и, как правило, под свою ответственность, исходя из своих возможностей и ресурсов, должно было решать проблемы, реализовать свои чаяния. И вместе с тем исполнять то, что требовало государство. Советы были органами государственной власти, построенной по принципу вертикали.
Сейчас, между прочим, по-прежнему пытаются строить вертикали. И что-то выстроили уже. Собственно, в действующей Конституции, в действующих законах все эти вертикали заложены, только преподнесены, с моей точки зрения, более цивилизованно. В рыночных условиях, коль скоро мы строим все же не советское общество, механизмы взаимодействия уровней и ветвей власти должны быть иные, не по принципу: оттудова сказали, внизу уже побежали делать. Нужно еще посмотреть, как делать, в интересах кого, когда и какими ресурсы использовать.
Я полностью согласен с позицией, которая зафиксирована в законах и 1995 года, и 2003 года: местное самоуправление самостоятельно принимает решения, под свою ответственность. Мы должны в конце концов научиться не только осуществлять волю государства. Если мы знаем, что здесь должна быть дорога, здесь больница, аптека, то этим и надо руководствоваться. Когда-то придется научиться самостоятельности. Иначе все время будем показывать пальцем: вон на Западе-то посмотрите, как... Только мы забываем, что у них, если революция и была, право частной собственности все равно не отменялось. У нас же ликвидировали это ключевое право. И мы теперь маемся, пытаясь его восстановить. Но и сейчас ситуация такова, что человек, уже имеющий собственность, создавший капитал, как бы это ни произошло, многим заведомо враг, потому что он богатый. Сколько еще нужно лет для нормализации в нашем обществе отношений собственности?

Проблема экономической основы

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя нашего государства. По логике, основу рушить нельзя. Но если взять, например, проблему экономической самостоятельности, то и мысли не возникает, что мы – снова государства. Если проанализировать девяностые годы и позже, реальные местные доходы – это три с половиной, четыре, шесть процентов бюджета. В эти годы нас активно пытались увести в сторону, убеждая, что местное самоуправление - это не власть. Оно должно встраиваться во властную вертикаль. Мы сами в городском совете, где я работал 15 лет, и большинство наших муниципалитетов, их руководителей не могли понять природу и характер местной власти. Воспринимали власть только как нечто, данное сверху.

Алексей Клешко. Яков Петрович в моих словах находит подтверждение своим тезисам, а я в его словах – своим.. Что глубинной, укорененной исторической основы у местного самоуправления в России нет. Что его нужно взращивать. А главным тормозом являются как раз те самые градоначальники, о которых он только что сказал.

Яков Силин. Да,после семидесяти лет советской власти выходит, что так.

Алексей Клешко. И люди это очень хорошо чувствуют. Я буду все время возвращаться к нашим исследованиям, поскольку его результаты как раз и показывают, что население себя как субъекта местного самоуправления не воспринимает. Управляющие структуры на местах твердят: «мы местное самоуправление», а население противопоставляет себя этим местным управляющим структурам точно так же, как и государству; оно не видит особой разницы. И не будет переживать по поводу «встраивания» самоуправления в государственную «вертикаль власти». В нашем исследовании более пятидесяти опрошенных высказались в пользу утверждения, что краевая государственная власть должна более жестко курировать местное самоуправление.
В то же время основания для надежд на перемены есть: судя по опросу, о реформе местного самоуправления слышали не менее 60 процентов населения. И часть респондентов даже рассчитывает на положительный результат реформы: около 14 процентов всех опрошенных.
Так от истории мы перешли к рассказу о сегодняшних проблемах. Собственно, Яков Петрович уже начал эту тему, поскольку вопрос финансово-экономических основ местного самоуправления, конечно, в значительной степени определяет – самостоятельно или нет могут реализовывать свои полномочия его органы. Самостоятельность – это ключевая характеристика реального местного самоуправления.

Яков Силин. С моей точки зрения, суть управления заключается только в одном – не мешать разумной организации жизни на местах. Поэтому я взял и сравнил. Мы же сейчас двухуровневые. Или – трех даже. Поселения, муниципальные районы, городской округ. А было все одноуровневое: скажем, знаменитый своими изумрудами поселок Малышево, где 12 тысяч населения, а на зарплату троим чиновникам всегда не было денег, и огромный, полуторамиллионный Екатеринбург обладали одними и теми же правами. У граждан, конечно, основные права и они должны быть одинаковыми, независимо от того, где живут. А у муниципалитетов разных уровней все же должны быть отличия, с учетом их специфики.
Теперь сделали шаг в этом, правильном, с моей точки зрения, направлении. Я в этом принимал участие. Вот у поселенческого муниципалитета двадцать два предмета ведения, у муниципального района двадцать, у городского округа – двадцать семь. Казалось бы, это правильно. Но Алексей Михайлович прав: какая экономическая основа их деятельности? Но вот я посмотрел несколько страниц из заключения Счетной палаты Красноярского края по местному самоуправлению: муниципалитеты не могут распорядиться даже тем, что имеют, и большинстве своем сидят и ждут, когда сверху поступят ресурсы. Они и не собираются зарабатывать. Вот, было примерно одиннадцать пятьсот, по-моему, муниципалитетов до января прошлого года, до последнего закона. Сейчас точных данных нет, но что-то около тридцати тысяч. Вы думаете, процент самостоятельных муниципалитетов увеличился? Ничего подобного. Расплодили нищету по всей стране. И ударило это по кому? Ударило многократно по территориям доноров.
То же и в нашей истории и сейчас: начинаем что-то хорошее, объявили - и тут же зажимаем. Даем право и не можем прописать механизм, с одной стороны, стимулирующий самостоятельность и развитие, а с другой – обязывающий. Более 90 процентов муниципалитетов дотационные. Какой бюджет это выдержит?
Не пытаясь в рыночных условиях создать систему, когда муниципалитет становится маленькой корпорацией, тоже зарабатывает, проблему не решить. К сожалению, новый закон побуждает фактически ликвидировать муниципальную собственность, которая якобы будет не нужна при исполнении функций муниципалитетов.
Что произошло повсеместно в России? Я на примере родного Екатеринбурга скажу. За девять месяцев прошлого года ликвидировали, можно грубее сказать - растащили, разворовали, преобразовали больше муниципальных предприятий и собственности, чем за девять предыдущих лет. Преобразовывали, акционировали - формы разные, от законных до криминальных. К чему это приведет?
Один докторов экономических наук из Академии госслужбы приводил мне пример: муниципальная собственность России, не знаю, слышали вы или нет, до принятия последнего закона составляла огромную цифру. И куда все делось?
Я думаю, что это ошибка в подходе к формированию государственного законодательства. Эту ошибку сконструировали на уровне субъектов Федерации. Ведь были субъекты, которые, несмотря на федеральный закон, так и не приняли на своем уровне законы о местном самоуправлении. Более чем в половине субъектов не было принято законов об экономических аспектах деятельности организаций местного управления. То же получилось и с законами по другим ключевым вопросам самоуправления, и ведь никто за это не отвечал. Законодательство запущено так, что невозможно человека отозвать из властных органов.
Сейчас в новом законе появились, новые формы местной демократии. Это сходы граждан, опросы граждан, конференции граждан и так далее. Правильный шаг.

Алексей Клешко. Сначала ремарка в связи с нашей дискуссией, поскольку она напрашивается: никогда у нас муниципалитеты не выполняли столько разнообразных функций, как сейчас; фактически до революции социальная сфера практически не была представлена в местных бюджетах.
Но давайте вот над чем задумаемся. Мы все знаем об обостренном чувстве справедливости российского народа, но что-то народ в этих судебных спорах между местным самоуправлением и органами государственной власти не встал на защиту своих избранных мэров и депутатов. И вряд ли это можно списать на апатию. Возвращаюсь к своей оценке, потому что мне кажется очень важно понять корни проблем: у нас местное самоуправление - это калька государственного управления. И никак та самая «новая природа власти» (тесная связь с жителями, прозрачность, подотчетность, реальная защита местных интересов) не проявляется. Более того, кажется, что калька эта не самого лучшего качества.
Для чего создается местное самоуправление? Для совместного решения проблем местных. Вот мы и спросили жителей края в нашем опросе: как была решена та или иная проблема, с которой они обращались в органы местного самоуправления? Почти 60 процентам в той или иной степени удалось решить свои проблемы. А затем попросили оценить качество работы с их обращениями – первую очередь, учитывая сроки, тем более что законодательство ориентирует на своевременное рассмотрение обращений граждан. Выяснилось, что 36 процентов от общего числа респондентов считают, что решение было оперативным, и 36 – что вопрос решился не сразу.
Кстати, мы обычно слышим много сетований со стороны чиновников разного уровня по поводу обилия жалоб. Так вот, в ходе исследования мы выяснили, что граждане делают это в основном в случаях крайней надобности; регулярно обращаются в органы местного самоуправления с жалобами и проблемами 2 процента опрошенных.
Хочу также обратить внимание на следующее: обычно разговоры о современном состоянии местного самоуправления сводятся к обсуждению изменений в законодательстве, касающихся структуры органов власти, объемов полномочий и состояния местных бюджетов. Но это дискуссии лиц, облеченных властью. Граждане обсуждают местное самоуправление по-другому. И, собственно, поэтому наши социологи задавали вопрос о качестве работы с обращениями граждан, поскольку отношение чиновников и выборных лиц к проблемам и формирует отношение народа к местной власти.
Заметьте: на первое место в этом своеобразном рейтинге люди поставили отсутствие мотивации у муниципальных служащих и бюрократический подход к работе (48 процентов), а на второе – недостаточные компетентность и профессионализм исполнителей. Я привожу эти цифры не для того, чтобы сказать, что и без финансов можно решать проблемы, недостаток финансов на третьей позиции, 21 процент. Но мы-то по собственному опыту знаем, что даже с одинаковыми финансами проблемы людей можно решать по-разному. Люди это видят, обсуждают, и выставляют свои «оценки» власти. Власть же, к сожалению, обычно не спрашивает граждан о своей работе, прикрываясь рассуждениями о том, что «выборы – это мерило нашей легитимности». Ну, а если все же попытаться спросить их: какую бы они поставили оценку администрации города (района) по результатам ее работы за последний год? В нашем исследовании удовлетворительную оценку дали 56 процентов респондентов. Но я себя не успокаиваю, потому что ответы «плохо» и «очень плохо» дают в сумме 23 процента. С моей точки зрения, это просто жуткие цифры и я, естественно, переживаю, так как люблю свой край и горжусь им. Я бы мог сейчас рассказать, что у нас много хорошего, что мы развиваем местное самоуправление – и это правда. Но правда и то, что пока мы в России не создали эффективную модель местного самоуправления, результаты подобных исследований и в других муниципалитетах будут такими же. Надо трезво смотреть на вещи.
Кто-то из социологов, изучая современное российское общество, пришел к выводу, что представления элиты об ожиданиях и способностях российского народа сильно искажены. Когда в ходе опроса мы спросили: «Что, по вашему, мешает эффективной работе органов местного самоуправления?», то получили серьезные ответы. Люди говорят о том, что во власти отсутствуют сплоченные команды единомышленников и указывают на недостаточный профессионализм, на то, что нет стратегических планов развития территории, что власть к тому же не имеет адекватную информацию о ситуации. Это к вопросу о том, как люди воспринимают, ощущают местную власть…
Как видите, мы стремились изучить отношение к органам местного самоуправления как со стороны общества, так и со стороны муниципального чиновничества. Ответы людей ясно выделяют ключевые проблемы местного самоуправления, причем не технические, организационные, финансово-экономические, а сущностные. Речь идет фактически о самой сути, духе местного самоуправления, о степени вовлеченности граждан в процессы самоуправления, организации жизни сообщества.

О качестве местной власти

И теперь последние две таблички, которые мне очень нравятся. Мы попросили красноярцев отметить, какие качества присущи работникам администрации. Профессионализм: 49,7 процента считают, что он есть, 50,3 процента, что нет. Ответственность перед населением: 27 процентов за то, что она присутствует; 73 процента, что нет такого качества. Соблюдение законности: 36,6 процента считают, что соблюдают, 63,4 процента, что не соблюдают. Честность, порядочность – ну, здесь вообще все плохо: 29 процентов говорят, что есть такие качества, 71 процент считает, что нет. И этот же вопрос был задан затем муниципальным служащим. Анонимно. Получилась картина, зеркальная по отношению к мнению граждан. И когда по итогам исследования я делал доклад у нас в крае, и называл цифры, - смотрите, какие у нас «честные» муниципальные служащие, и 30 процентов призналось, что есть стремление использовать служебное положение в корыстных целях, а еще 53 процента сказали, да, стремимся угодить начальству, - то был рад, что хотя бы честно отвечали. Так что, похоже, наше чиновничье сообщество вполне адекватно видит свое отражение в общественном сознании.
Из всего этого вытекает принципиальный вывод: главная проблема местного самоуправления не финансово-экономическое обеспечение. Потому что местной власти с нынешним ее качеством можно отдать любые средства, решение любых экономических вопросов, но от этого ничего не изменится, по крайней мере, к лучшему. С моей точки зрения, главная проблема местного самоуправления это как раз качество местной власти.

Яков Силин. Я слушал и опять вспоминал смотрел опять цифры, факты. Ровно сто лет назад на чиновников тратилось больше девяти процентов бюджета крупного города. Приходит советская власть, тратится процент, а после войны и в шестидесятые годы – 0, 5 - 0,6 процента, и так было до 1985-1989 годов. Сейчас – 5,5-6 процентов. То есть идет возврат к прежнему уровню. Мы же никуда от этих цифр и фактов не денемся. Что-то объективно необходимое в них заложено. Проанализировали бюджет города за последние без малого триста лет. Он по-разному назывался – бюджет, смета и так далее, но расходы по основным направления были сходными, менялись лишь в зависимости от специфики исторических периодов развития.
Когда мы говорим, вот, была другая власть, был бы этот другой чиновник… Да не может быть другим, он и впрямь плоть от плоти наш, родимый. Значит, проблема-то в нас самих. Почему вроде хорошего выбрали, а плохим стал. У Азиза Несина есть рассказ «Трудно быть мэром». О том как раз, как люди своим угодничеством превращают порядочного прежде человека в бюрократа и самодура.
Возвращаемся к бюджету: впервые сейчас прописали то, чего очень добивались муниципалы. Хоть плохой налог, но дайте его нам полностью, чтобы он был наш. У нас до сих пор всегда все налоги были по большому счету не наши, не местные. Теперь вот два наших налога: на имущество физических лиц и земельный налог. Нужно время, чтобы мы научились более грамотно работать. Учли, наконец, имущество граждан, имущество физических лиц. Так же и с землей.
Что мы сегодня имеем? Земельный налог в этом году примерно составит 7,7 процента, налог на имущество физических лиц – 8,2 процента. На это можно жить. Это то, на что мы точно можем рассчитывать. Но все равно мы зависим от федеральных выплат.
Сто лет назад города, в частности Екатеринбург, имели не менее 70 процентов бюджета, который формировался за счет муниципальных местных налогов. Алексей говорит, в прошлые времена социальными вопросами не занимались. В таком масштабе, как сейчас, согласен, нет. Но в какой - то мере занимались. И суммы с населения собирались немалые. Сегодня же на 32-35 процентов города стали зависимы от субсидии субъекта Федерации. Сидишь и ждешь: придет или не придет субсидия. С одной стороны, государство взяло на себя ответственность за некоторые выплаты, скажем, учителям, работникам из других сфер. Правильно. Учитель теперь знает, что он не сильно-то зависит от нас. А с другой стороны, местная власть все же не стала по-настоящему самостоятельной.
Что еще за пятнадцать лет произошло? Государство, хочется верить, стало представлять, что не все процессы управляемы из центра, что нужно децентрализовать какие-то функции, дать возможность решать вопросы на местах. Это усиливает веру в государство, позволяет местную инициативу пробудить, формировать активную позицию граждан. Впервые появилось понятие муниципальная собственность. Но в 1995 году определяется: муниципальные образования могут иметь в собственности любые виды имущества, как экономического, так и социального назначения. А 131-й закон, последний, определяет закрытый перечень муниципального имущества, необходимого только для исполнения возможных функций муниципалитета. Ну, логика есть. Вот если вы за это отвечаете, вот вам собственность. Однако я уже говорил, что у нас всегда бывает так: только что-то дали и тут же начинают отбирать. Уверен, что было бы более правильно не вводить ограничения в видах и средствах муниципального имущества, а только в видах хозяйственной деятельности, которые может осуществлять местное самоуправление.
Что может произойти? Назавтра частник, получив гигантскую территорию, по существу муниципальные предприятия в хороших местах города, уведет это из-под нашего контроля. И муниципалитет, за счет нас, налогоплательщиков, будет создавать все заново. Считаю не очень верной такую позицию.

Что впереди и что делать

Алексей Клешко. Но давайте посмотрим на причины: а кто этой собственностью распоряжался? Да, номинально, она числилась муниципальной. Да, в очень небольшом числе муниципалитетов нормальные доходы от использования собственности поступали в бюджет. Но в большинстве территорий собственность была лишь средством «кормления» чиновничества. И в этом смысле мне кажется, что 131-й закон - это не только правовые нормы, но и диагноз: граждане местному самоуправлению не особо доверяют, государство это чувствует и тоже не особо доверяет. Тотальное недоверие, и преодолевать его крайне сложно.
Посмотрите, и вы об этом говорили, часть регионов даже закона о местном самоуправлении у себя не принимали – несмотря на конституционную норму. В значительной части регионов не было местного самоуправления в принципе. Я в этом смысле стараюсь быть предельно честным: у нас в крае была законодательно закреплена с начала 90-х именно двухуровневая модель местного самоуправления. Да, формально у нас было и поселение, и районы... Но качество местной власти осталось советским. Это не было местным самоуправлением.
У нас за эти пятнадцать лет сформировался самый прочный чиновничий класс именно на уровне местного самоуправления. Потому что если федеральные министерства и ведомства периодически реформировались (далеко не всегда удачно, но все же изменения происходили), то местная власть, к сожалению, такой монолит, который давит на любую местную инициативу.
При этом я безусловный сторонник местного самоуправления и делаю все, что только можно для усиления - прежде всего как депутат Законодательного Собрания. Но нужно понимать, что, сохраняя нынешнюю систему власти на местном уровне, мы окончательно разрушим доверие населения к местной власти. И к возможности создать это самое местное самоуправление.

Яков Силин. Алексей, значит, получается так, что власть – это не государство?

Алексей Клешко. Конечно, не только государство.

Яков Силин: Перед тем как завершить наш диалог, хотел бы сказать еще следующее: чтобы местная власть была более эффективной и мы ею интересовались и пытались на нее влиять, нужно, на мой взгляд, ввести ценз. Скажем, должен быть ценз оседлости. У нас, кстати, он был, например, десять лет в условиях города. Отменили. Или образовательный ценз. Давайте все-таки посмотрим. Ведь мы даем право человеку руководить нами. Он ведь эксперименты будет на нас ставить, что зачастую и происходит по стране. Так имеем мы право как граждане требовать от него, чтобы он грамотно руководил.
Должен быть ценз нравственный. Уверен. У нас, например, в Екатеринбург, было большое количество депутатов, руководивших преступными группировками. Да, жизнь сложилась по-разному. Но мы же должны этому какие-то преграды выстраивать. Степень самозащиты у общества должна быть! Я бы считал, что над этим обязательно нужно подумать

Алексей Клешко: Итак, о проблемах, которые мы оба признаем, хотя, похоже, по-разному выделяем приоритеты. Мне кажется, что сейчас должна происходить именно борьба за местное самоуправление, за сам этот институт, его эффективность и дееспособность. Борьбу за местное самоуправление нельзя выиграть с государством и с его чиновничьим аппаратом, если апеллировать только к вопросам финансов, налогов и тому подобное, а именно к этому все сводится, как правило, в последнее время. Люди это воспринимают, как борьбу разного уровня чиновников за перераспределение ресурсов (и, должен отметить, отчасти это правда). С моей точки зрения, институт не возникнет и не выживет, если мы его не наполним ценностным содержанием.
И последнее - о перспективах. Думаю, что с уходом Дмитрия Козака из Администрации президента, внимание этого весьма влиятельного и мощного института к проблематике местного самоуправления значительно снизилось. В этих условиях довести реформу до логического завершения вряд ли будет возможно. Очевидно, что сейчас любые положения реформы, как позитивные, так и негативные, будут торпедироваться по различного рода соображениям, в том числе и по вопросам экономическим. К сожалению, будет торпедироваться значительное число позитивных новаций, таких как, например, обязательное требование устраивать публичные слушания перед принятием бюджета. Уже сейчас раздаются голоса, что «у нас не готово общество, чтобы все открыто обсуждать». Думаю, что тематика местного самоуправления будет одной из разыгрываемых партий на предстоящих выборах в Государственную думу всеми политическими силами, независимо от того, какие это силы.
Быстро создать реальное местное самоуправление в стране невозможно. Тем более что практически его нужно создавать вместо той самой обюрокраченной местной власти, о которой мы говорим. Поэтому сейчас перспективы местного самоуправления – в нахождении активистов, лидеров, инициативных людей, которые будут постепенно вживлять в общественное сознание понимание ценностей местного сообщества и иную природу местного самоуправления, иные механизмы управления на местном уровне. Мне кажется, что другого пути нет. Просто нужно понимать, что эту задачу не создашь одним законом, двумя, тремя. Это такая большая, подвижническая, если хотите, просветительская работа. К которой и хочется призвать всех присутствующих.

Яков Силин: Я не оптимист. Нам остается только работать. У местного самоуправления все равно будет очередной непростой период. Кто-то хорошо здесь уже сказал, что местное самоуправление напоминает английский газон, который, если мы хотим, чтобы он был красивым и хорошим, триста лет надо культивировать. Так и с местным самоуправлением. И еще одна историческая аналогия. Ни одна реформа в России не была завершена. Это радует, что у нас есть шанс, повторяя ошибки, извлекать из них уроки. Так что я согласен, у местного самоуправления есть перспективы. В этом плане наши позиции совпадают.